Retomando la discusión acerca de la aprobación o no de una ley con características armonizadoras de tributos, debe tenerse cuidado al legislar porque la tendencia debería ser buscar el equilibrio entre los tres niveles territoriales, ya que ejercen potestad tributaria, con miras a evitar efectos confiscatorios.
Por otra parte, la técnica legislativa debe asegurar que, en caso de modificarse alguno de los tributos comprendidos en el esfuerzo armonizador, no se pierda.
Ello se agudiza en entornos económicos con alta inflación, pues tampoco es conveniente ahuyentar los capitales existentes producto de la alta o excesiva presión tributaria por la plurimposición.
Sin embargo, cuando sobre un mismo contribuyente se gravan diversas manifestaciones de riqueza se crean esquemas de sujeción a varios impuestos, por lo que se tienen que extremar los esfuerzos.
Una de las fórmulas utilizadas en estos casos como herramienta armonizadora es la del reconocimiento para la deducción – especialmente cuando se produce hacia otra entidad territorial como se acotó en la anterior entrega – pueda ser deducido para el cálculo del otro.
Al respecto, Alexis Meléndez en su trabajo “La tributación local y la armonización del sistema tributario nacional” publicado por la Revista “Decanato Administración y Contaduría”, Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado (UCLA), Barquisimeto, Venezuela, 2001; menciona mecanismos con el propósito de evitar o mitigar la doble imposición económica:
*Separación de las fuentes de recursos.
*Impuestos coparticipados (shared taxes).
*Las sobre tasas o suplementos impositivos.
*Subsidios o subvenciones compensatorias.
*Concesión de créditos por impuestos pagados a otra jurisdicción.
*Deducción por tributos pagados.
Para Giuliani Fonrouge, citado por Meléndez (Ob. cit.), reflejados en su libro “Derecho Tributario”, Ediciones Depalma, Buenos Aires, Argentina, 1962; estos pueden ser algunos mecanismos de armonización:
“(a) Separación de las fuentes de recursos;
(b) Impuestos en coparticipación (shared taxes);
(c) Suplementos o adicionales impositivos;
(d) Subsidios o subvenciones compensatorios;
(e) Concesión de “créditos” por impuestos pagados en otra jurisdicción;
(f) Deducción de tributos pagados”
Menciona más adelante, en relación con los intentos hechos en algunos países como Brasil, México y Estados Unidos que, con el temor de vulnerar la independencia financiera en detrimento de la autonomía local, es “la esencia del federalismo”, los intentos de Convenciones Nacionales Fiscales de cooperación y coordinación, han sido tímidos limitándose a arreglos parciales de orden pragmático.
Adriana Vigilanza en su obra “La Federación Descentralizada. Mitos y realidades en el reparto de tributos y otros ingresos entre los entes políticos territoriales en Venezuela”, Los Ángeles Editores C.A., Maracaibo, Venezuela, 2010; indica la selección por parte de un legislador común a todos los municipios de los factores de conexión que vinculasen el derecho de imposición de cada municipio con su territorio propio.
La autora lo vincula más que para evitar una doble imposición meramente económica, sino en el caso de una plurimposición inter jurisdiccional.
Continúa la profesora Vigilanza en el mencionado libro introduciendo un tema acerca de la posibilidad o no para la eliminación de los tributos asignados desde la Constitución de la República a estados y municipios por parte de la legislación nacional.
Leonardo Palacios y a Federico Araujo en una publicación denominada “La inconstitucionalidad de gravar con Impuesto a las Actividades Económicas a las telecomunicaciones”, contenida en la obra colectiva “El Derecho Constitucional y Público en Venezuela”, Homenaje a Gustavo Planchart Manrique, Tomo II, Universidad Católica Andrés Bello (UCAB), Caracas, 2003; (citado por Vigilanza, ob. cit.), señalaron que
“… Al analizar los tipos impositivos definidos en las ordenanzas sobre actividades económicas aplicables a las telecomunicaciones, en abierta contradicción a las disposiciones constitucionales y legales, se evidencia que el establecimiento lo fue sin tomar en cuenta los mecanismos de armonización y coordinación previstos en el Artículo 156 numeral 13 de la Constitución que, en nuestro criterio, se agotó con la Ley de Telecomunicaciones (sic) dictada en ejecución y bajo el imperio de la Constitución de 1999 (sic) viola las prohibiciones de confiscatoriedad y racionalidad en la fijación del tributo…”
Aquí es oportuno destacar que, en materia de telecomunicaciones, si bien los municipios no pueden legislar en lo referente al área o tampoco dictar actos administrativos como concesiones o habilitaciones, por ejemplo, ya que es una competencia nacional, no implica la imposibilidad absoluta del ejercicio de sus competencias, especialmente en lo tributario.
La discusión allí podría centrarse si la actividad es ejercida por una entidad pública (República) pero no para los particulares que explotan el ramo a través de empresas.
La jurisprudencia ha venido dando cuenta de ello, pues se refleja la inclinación hacia la tesis señalada cuando en el pasado se mantuvo negada. Otro punto similar se puede apreciar en materia de alcoholes.
Como se indicó en párrafos precedentes la idea de armonizar es buscar equilibrios y no de suprimir o eliminar tributos que se encuentran asignados a los municipios desde la Carta Fundamental; luce un contrasentido porque atentaría contra la autonomía local y sería un exceso del nivel nacional.
Constituye un ejercicio interesante de análisis la aplicación de competencias de armonización por parte de distritos metropolitanos o áreas metropolitanas, tomando la consideración que se conciben como instancias de coordinación.
En Venezuela existieron dos entidades metropolitanas, las cuales fueron suprimidas por la Asamblea Nacional Constituyente; la primera fue el Área Metropolitana de Caracas, que comprendía los cinco (5) municipios que conforman la Capital de Venezuela. El segundo era el Distrito del Alto Apure, al sur del país, cuya reseña se hace a continuación.
Para el caso de la ciudad de Caracas con la Ley Especial del Régimen Municipal a dos (2) niveles para el Área Metropolitana de Caracas (2009) se creó para alcanzar el desarrollo armónico e integral del Área Metropolitana de Caracas, la planificación y coordinación para el desarrollo de programas de asistencia técnica dirigidos al nivel municipal orientados al logro eficiente de sus competencias, como también en la contribución con la administración de los municipios que lo integran en la gestión tributaria.
Otro ejemplo sería el Distrito del Alto Apure, creado por la Ley Especial del Distrito del Alto Apure (2001) donde una de sus competencias asignadas fue desarrollar programas de asistencia técnica que permitan a los municipios integrados al Distrito el cumplimiento eficiente de sus competencias.
Esto llevaría a plantear la posibilidad o no para delegar mediante ley la competencia de armonización en cabeza de este tipo de entidades.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
@Edularalaw
