Para el común de las personas la competencia urbanística local pasa desapercibida, sin darse cuenta que – gracias a ella – es posible hacer vida en comunidad, porque permite la armonización de ambientes y espacios; de hecho, la Arquitectura, el Urbanismo, la Ingeniería, la Geografía, la Geología, el Derecho, la Sociología, la Antropología, entre otras, son disciplinas que pueden testimoniar la importancia de esta aseveración.
Uno de los elementos con los que cuenta la materia urbanística es la zonificación.
El profesor Nelson Geigel Lope-Bello en su libro “Planificación y Urbanismo”, Equinoccio, Ediciones de la Universidad Simón Bolívar, Fondo de Publicaciones Fundación Polar, Caracas, Venezuela, 1994; dice que se puede expresar bajo dos modalidades.
*Formando parte de un plan.
*Instrumento derivado del plan pero distinto a él.
En una línea similar se ubica al maestro Antonio Moles Caubet en su trabajo “Planificación y Zonificación en el Área Metropolitana de Caracas” publicado en la Revista de Derecho Público Nº 5, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1981; plasma que – como ejemplo de la primera – lo que denomina como zonificación funcional, es un elemento constitutivo del Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL) y se establece en el mismo acto que lo configura dándole legitimidad.
Si se toma la segunda, sería un instrumento que funge de regulación y control procedente de un plan, lo cual sirve para llegar hasta el detalle sobre la estructura, dividiendo su área en sub-áreas y regulando, dentro de cada sub-área, los usos del suelo, alturas, superficies, volúmenes y demás características. Visto así, debe ser plasmada y publicada en ordenanza como un instrumento distinto al plan.
Puede orientarse hacia temas generales de la estructura urbana – siguiendo el trabajo de la profesora Rondón de Sansó (Ob. Cit.) – lo cual explica con la Fijación de Usos Globales, que conlleva un supuesto básico de la distribución territorial relativa a la utilización del suelo a través de los usos que se le asignen; para ello toma en cuenta factores como la densidad de población, porcentaje del terreno que puede ser ocupado por construcción, volumen, número, clase y destino de los edificios.
Aquí solamente se determina de manera genérica, dejando las especificaciones para otro momento; se trata de la división del suelo en zonas, en función de los usos urbanísticos.
Cuando se hace mediante Sistemas Generales se trata de la vinculación del suelo urbano con las redes fundamentales existentes: agua, comunicaciones, energía eléctrica, entre otros.
Dirige su acción hacia la política global que no solamente abarca el suelo sino al ambiente.
Para los efectos del Derecho, según Rondón (Ob. Cit.), la zonificación se caracteriza por:
*Ser una potestad de la autoridad municipal, toda vez que al ámbito local le compete la ejecución del urbanismo de acuerdo con los lineamientos generales nacionales.
*El municipio hace uso de esa ella mediante instrumentos jurídicos, despuntando las ordenanzas (leyes locales) y demás actos administrativos complementarios de carácter técnico.
*A través de ellas – en esta materia – se determina el uso y las características que las construcciones deben presentar en las diferentes zonas, lo cual ha de estar fundado en una norma que establezca los planes (ley, ordenanza).
*Perseguir la salvaguarda de las condiciones de salubridad, seguridad, higiene, funcionalidad de las estructuras (edificios, casas, galones, entre otros).
*La zonificación busca restringir al propietario el uso de su bien en aras del interés de todos, dejándolo en manos de la autoridad urbanística; cuando ésta hace uso de la potestad urbanística, se le manifiesta aquél qué, cuánto y cómo puede edificar.
Los planes urbanísticos – con mayor referencia el PDUL – tienen como característica que no pueden alterarse las zonificaciones de manera aislada so pena de nulidad y activación del sistema de responsabilidad de los intervinientes (concejales, alcaldes, directores, funcionarios, particulares).
Sin embargo, el ordenamiento permite llevarla a cabo siempre y cuando – como dice el profesor Gustavo Urdaneta Troconis en su obra “Marco Jurídico del Urbanismo en Venezuela”, Ediciones Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, Venezuela, 2009 – se cumplan los mismos requisitos procedimentales exigidos para su aprobación original, además de los ya fijados mediante ordenanzas.
Dice Urdaneta (Ob. Cit.) que los PDUL cuando se reforman aparejan cambios de zonificación, por lo general, pues es una de sus finalidades; se espera que recoja el sentir de los ciudadanos unido a la realidad sobre la que ejerce su acción y corrija o actualice para bien.
Continúa explicando que la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) contiene una prohibición de efectuar cambios aislados o singularmente propuestos.
Es lo que denomina Rondón de Sansó como rezonificación; si una parcela en particular se pretende cambiar su destino (zonificación) de forma específica, sin sufrir las consecuencias anotadas, a menos que éste vaya unido al del sector en el cual se ubica, caso en el cual se distinguen dos tipos de prohibiciones en lo atinente a zonificación; el primer caso, es la absoluta y el segundo, relativa.
El profesor Armando Rodríguez García en su obra “Comentarios Generales a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”, Ediciones Prohombre (PH), Caracas, Venezuela, 1988; explica las características y consecuencias de la rezonificación.
También el mismo autor en obras posteriores deja sentir su parecer técnico como ocurrió en “Fundamentos de Derecho Urbanístico: una aproximación jurídica a la ciudad”, Serie Trabajos de Grado Nº 20, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Centro de Estudios de Posgrado, Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, 2010, que contiene su Tesis Doctoral; donde cita a autores de la talla de Eduardo García de Enterría, Luciano Parejo, Tomás Ramón Fernández, Marco Negrón, Luis Torrealba Narváez, entre otros.
Siempre surge la discusión en Derecho acerca de cómo clasificar los planes, es decir, como textos con rango legal o administrativo.
Esto lo explican la profesora Rondón de Sansó (Ob. Cit.) y el profesor Brewer Carías en su libro “Urbanismo y Propiedad Privada”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1980; así:
Para quienes parten de la primera corriente argumentan que al ser por ordenanza, ya viene incorporado su carácter de norma legal, pues – de ser un acto administrativo – se corre el riesgo de su no ejecución por la jerarquía normativa, como nos recuerda Hans Kelsen. Señalan que es un acto normativo de efectos generales
Los que sostienen la segunda afirman que se trata de un acto administrativo, partiendo de la base que (i) la determinación del Plan no tiene carácter general sino individualizado; (ii) está sometido al régimen de impugnación de los actos administrativos y (iii) no se inserta en el ordenamiento jurídico, sino que se encuentra ordenado a éste, agotándose con el cumplimiento de la eficacia de sus determinaciones.
Hay una postura que señala que es una norma jurídica de valor reglamentario por aquello (i) de la remisión a la ley; (ii) las determinaciones del planeamiento reúnen las notas de abstracción y generalidad propias de las normas jurídicas, porque los planes – por ende las zonificaciones – (iii) son normas jurídicas complementarias o de desarrollo de una ley urbanística; (iv) su publicidad es expresión de la eficacia normativa; (v) su observancia es indefinida hasta que sea sustituido por otro instrumento similar.
Existe una posición que estima sobre los planes – lo que abarca la zonificación – que no están enmarcados dentro de ninguna de las anteriores, pues opinan que no posee carácter abstracto (característico de las normas de rango legal) ni general, sino que es concreto. Tampoco se corresponde con un acto administrativo porque no tiene como finalidad fijar en una determinada relación entre Administración y administrado.
Entonces, ¿Cómo debemos clasificar esa Ordenanza de Zonificación y el Plan Urbanístico?
Para Rondón (Ob. Cit.) el asunto no depende de la forma, puesto que no encaja desde el punto de vista orgánico (autoridad que lo aprueba) sino sustantivamente, es decir, con independencia de cuál es la ubicación del autor del plan dentro del sector público.
Esto lleva a plantearse, ¿cuál normativa de control jurisdiccional es aplicable?
Sostiene que dependerá de la redacción para que el recurrente interponga la acción ante la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo, en la actualidad debe tenerse presente cómo se regula procesalmente un asunto de esta naturaleza para evitar demoras innecesarias,
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
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