La contribución municipal por mejoras (I)
El ordenamiento jurídico en Venezuela faculta a los municipios para crear dos contribuciones especiales:
· Plusvalía de las propiedades generadas por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
· Por Mejoras.
En esta ocasión corresponde a la última de ellas.
Siguiendo la tradición venezolana en materia de tributos el Constituyente y el Legislador en todas sus vertientes han mantenido la clasificación tripartita: Impuestos, Tasas y Contribuciones.
Cuando se revisa la legislación se encuentra el investigador que no aparece a nivel normativo nacional ni municipal ninguna definición acerca de lo que es una contribución y su diferenciación con los impuestos y tasas.
El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, Ediciones Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1979; nos indica que son aportaciones obligatorias e impersonales establecidas legalmente y pagaderas periódicamente, para repartir entre las personas afectadas por el pago (contribuyentes) la carga de los gastos públicos.
Si se analiza el enfoque tiende hacia lo que son los impuestos; sin embargo, mantiene en común el hecho que son para sostener gastos públicos, lo que es un contribuyente, la fijación unilateral por el Estado mediante texto normativo con rango legal (Ordenanza), el pago en alguna época del año y su carácter obligatorio.
Existen fuentes del Derecho como la doctrina que pueden ayudar al investigador para explicar el punto.
Héctor Villegas en su libro “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Ediciones Depalma, Buenos Aires, Argentina, 2005; nos aporta que son los tributos debidos en razón de beneficios individuales o grupos sociales derivados de obras, gastos públicos o de especiales actividades del Estado.
Carlos Giuliani F., en su “Derecho Financiero”, Ediciones Depalma, Buenos Aires, Argentina, 2001; centra su concepto en distinguirlo de los impuestos y las tasas como un tercer tipo de tributos, cuyo cobro se justifica en los beneficios o ventajas obtenidos por personas o grupos sociales como consecuencia de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
En el mismo sentido apunta Onéximo Garnica en su libro “Las Contribuciones Especiales en España y Venezuela”, Ediciones Plaza Universitaria, Salamanca, España, 2001.
Esta Contribución ya se manejaba con antelación a la actual Constitución (1999), toda vez que la anterior de 1961 la tenía prevista como uno de los tributos municipales, debiendo existir previamente una ley que la habilitara para los ámbitos locales.
El extinto Congreso de la República aprobó dos leyes en materia de ordenación; la primera denominada Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983), cuyo objeto es establecer las disposiciones que regirán el proceso de ordenación del territorio en concordancia con la estrategia de Desarrollo Económico y Social a largo plazo de la Nación.
Se entiende por ordenación del territorio – según la ley en referencia – la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valoración del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral.
La segunda es la Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987), cuyo objeto es la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados.
Con la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) se cambió el concepto manejado sobre las contribuciones especiales municipales; siguen incluidas como tributos municipales y, por ende, ingresos, con la diferencia que ya no requieren de la aprobación previa de una ley nacional para que los ámbitos locales puedan exigirlas.
Sin embargo, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) desde su primera versión (2005) las consagra como tributos del Municipio y dedica varios artículos para sus respectivas regulaciones.
En materia urbanística el legislador nacional estableció que se ejerce de manera coordinada entre el Ejecutivo Nacional y los municipios, lo que implica incluirla dentro de las llamadas competencias concurrentes: aquellas que el Municipio comparte con el Poder Nacional y/o Estadal, siendo ejercidas por aquél sobre las materias que le son asignadas por la CRBV, las leyes de base y las de desarrollo, siguiendo a la LOPPM.
Para quienes piensan que los dos textos normativos de ordenación en referencia perdieron su vigencia, ello solamente ocurrirá si pretendieren violentar disposiciones constitucionales o el Poder Legislativo decide modificarlos, puesto que la CRBV establece en su Disposición Derogatoria que:
“…El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga esta Constitución.”
Ello va en concordancia con las normas sobre la supremacía constitucional, el control concentrado y difuso.
Ambas leyes continúan vigentes, pese a un intento de sustituirlas con la llamada Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2005), que nunca entró en vigencia por la aprobación de la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (2007), tras una anterior ley de reforma (2006) que modificó la vacatio legis.
Sobre este punto el profesor Allan Brewer Carías publicó un trabajo en la Revista de Derecho Público Nº 109, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007.
No se tiene conocimiento oficial de algún proyecto de ley que regule la materia a la fecha de redacción de estas líneas (2020).
Acerca de la Contribución por Mejoras el profesor Armando Rodríguez García en su trabajo “Las Contribuciones Municipales” dentro del libro “Tributación Municipal en Venezuela”, Prohombre, P.H. Editorial, Caracas, 1996; afirma que – originalmente – estaba contenida en la Ley de Expropiación por Cusa de Utilidad Pública o Social.
La intención es recuperar parcialmente los costos en que incurren los organismos públicos con motivo de la ejecución de obras o instalación de servicios públicos.
La LOPPM fija criterio para la consideración de lo que constituyen obras y servicios:
· Los que se ejecuten total o parcialmente los municipios dentro del ámbito de sus competencias para cumplir los fines que les estén atribuidos, a excepción de los que se realicen a título de propietarios de sus bienes patrimoniales.
· Los que realicen los municipios por haberles sido atribuidos o delegados por el Poder Nacional o Estadal.
· Los que realicen otras entidades públicas o privadas concesionarias, con aportaciones económicas del Municipio.
El hecho generador está relacionado con la ejecución de obras públicas o instalación de servicios, es decir, a inversiones o gastos en infraestructura, realizados por organismos públicos municipales.
Se trata de un mecanismo o fórmula para recuperar inversiones públicas.
El profesor Manuel Rachadell en su trabajo “La Hacienda Pública Municipal” dentro del libro “Ley Orgánica del Poder Público Municipal”, varios autores, ley comentada, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2007; menciona que la Contribución por Mejoras – cuando se trató la reforma que originó la LOOPM – es producto de pocas modificaciones que – originalmente – se encontraron en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (1989, derogada) donde se había regulado como un tributo de reparto, en oposición a las previsiones de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002).
Consiste en que, determinado el precio de la obra o servicio, se busca la percepción de los recursos invertidos por parte de las personas naturales o jurídicas beneficiadas, en un tope máximo que no exceda del cincuenta por ciento (50%) del valor aportado por la Entidad.
Para la legislación expropiatoria se había concebido como un tributo de cuota que – en palabras de Rachadell (OB. Cit.) – persigue obtener del contribuyente un porcentaje del beneficio recibido, independientemente de lo que se recaude represente con relación al valor de la obra o servicio.
En ocasiones confunden la Contribución Especial por Mejoras con el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos; aquélla se relaciona – como se apuntó – con la realización de obras o equipos, lo que hace aumentar el valor de los bienes; mientras que, el último – como dice la LOPPM – recae sobre toda persona que tenga derechos de propiedad u otros derechos reales sobre bienes inmuebles urbanos o los beneficiarios de concesiones sobre esos.
La Ley Orgánica para la Ordenación Urbanística (1987) menciona un órgano de autoridad urbanística nacional denominado Ministerio para el Desarrollo Urbano (MINDUR), el cual no existe hoy día, así como también a los concejos municipales a cargo del urbanismo local, cuando en el presente se aplica de manera diferente tras la aprobación de legislación en materia municipal como de planificación a raíz de la CRBV.
La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983) asigna como órgano nacional para el control del Plan Nacional de Ordenación del Territorio al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (MARNR), el cual no existe hoy día.
También alude a órganos, como el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Agricultura y Cría (MAC), el Ministerio de Relaciones Interiores, Ministerio de Fomento, Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR), el Ministerio de la Defensa; que no existen o poseen nuevas denominaciones y/o competencias.
Por otra parte, no estaban en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014) ni la legislación posterior a ésta en materia de planificación:
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).
Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (2015).
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación.
En consecuencia, hay que siempre tener presente las adaptaciones correspondientes.
Tanto la contribución por plusvalía como la de mejoras se relacionan con la materia urbanística, dada la materia sobre la que actúan, por lo que no debe olvidarse que la competencia en el ordenamiento jurídico venezolano es del tipo concurrente entre el ámbito nacional y local, con las delimitaciones legales previamente fijadas.
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
Eduardo Lara: La contribución municipal por mejoras (II)
Como mencionaron los profesores Armando Rodríguez García (Ob. Cit.) y Manuel Rachadell (Ob. Cit.), la Contribución por Mejoras tiene una estrecha relación con la Expropiación y, por ende, la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002).
Efectivamente, si (I) se va a ampliar una avenida del casco urbano, (ii) un terminal de pasajeros o (iii) construir un cementerio; amerita realizar obras. Por ejemplo:
Demoler edificaciones y sustituirlo por la nueva estructura.
Labores sobre servicios básicos, como aguas servidas donde se cambia la red de distribución y adecuarla a las nacientes necesidades urbanísticas.
Esto afecta el derecho de propiedad de los particulares.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) reconoce el derecho de propiedad; sin embargo, no es absoluto porque puede limitarse en función social.
La expropiación es una institución del Derecho Público por medio del cual puede el Estado realizar obras en beneficio de la comunidad. Consiste en la transmisión forzosa del patrimonio del particular hacia el de la entidad pública.
Constituye una limitación al derecho de propiedad.
Se dice que es forzosa porque no puede anteponerse el bienestar individual sobre el colectivo, ya que no media el consentimiento del afectado como ocurre con la venta, aun cuando existe el pago de una suma de dinero por la operación, lo que se denomina justa indemnización.
Solamente es expropiable la esfera patrimonial de los particulares, es decir, no puede ser objeto de esa limitante de la propiedad lo atinente a los derechos personales, siendo característicos los derivados de las relaciones personales o familiares; por ejemplo: no se puede acordar sobre el ser nieto o hijo de una persona, menos aún amigo o vecino de ésta.
La potestad expropiatoria del Estado tiene como característica que no se discute el mérito o no de ella o la necesidad, ni aun por el poder contralor, el cual solo se limita al control o la llamada eficiencia de la aplicación del gasto, por cuanto deben cumplirse los lineamientos en el ámbito presupuestario.
Ahora bien, el hecho que sea ejercida no significa que el particular queda desvalido ante ella.
Existen derechos de los sujetos objeto de la expropiación que tampoco pueden ser relajados por la entidad pública.
La doctrina los ha venido denominando como garantías.
El profesor Allan Brewer Carías en un trabajo denominado “Introducción General al Régimen de la Expropiación”, dentro del libro “Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social” (Ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 2002; menciona las siguientes:
Jurídica.
Patrimonial.
Devolución.
Resulta curioso el hecho que en una expropiación pueden intervenir casi todos los poderes públicos.
Trasladando esta afirmación al ámbito municipal, para llevar a cabo una obra de utilidad pública, debe emitirse el decreto de expropiación por el Alcalde (dentro de la administración central), pues es quien tiene la función administrativa o ejecutiva, como establece la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), contando con la correspondiente disponibilidad presupuestaria; eso es lo que se denomina como decreto de afectación.
Al Concejo Municipal, además del control parlamentario sobre el Ejecutivo, dictar las ordenanzas u otros actos que fueren menester, donde se refleje la declaratoria de utilidad pública.
Sin embargo, la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002) contiene un elenco de asuntos objeto de la declaratoria de utilidad pública previa que le permite al órgano legislativo hacerlo sin mayor complicación.
Hay que acotar que esta Ley no es la única que contempla el concepto de utilidad pública; ella aparece en muchos textos legales y, para el caso presente, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987) establece la declaratoria en lo concerniente con la ejecución de los planes de ordenación urbanística que, concordado con la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (2002), la LOPPM, la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP, 2015), permiten desarrollar las actividades para acondicionar o modernizar ciudades.
Por su parte, a la Contraloría Municipal, ejercer el papel de control financiero de la Entidad, pues ha de ser con recursos del municipio como se construirá la obra y formará parte del patrimonio local.
También se examinará si se hace en forma mixta, es decir, con aportes del nivel nacional o estadal.
Resulta oportuno que la legislación no señala norma alguna al respecto sobre la posibilidad de ejercerla, en el poder municipal, por parte de los entes; sin embargo, aplicando las normas nacionales sería posible como ha quedado anotado.
Es importante que las obras y servicios deben estar enmarcadas dentro de las competencias correspondientes al Municipio, por lo que se tratará de aquellas denominadas propias, concurrentes, delegadas y descentralizadas, como señala la LOPPM.
En el ámbito municipal la expropiación viene a constituirse en un gran aliado para emprender obras y servicios en pro de la comunidad, ya que hace posible la adquisición de los inmuebles donde tendrán asiento.
Como la realización de obras y servicios implica la posibilidad para el Municipio de llevar a cabo tales tareas mediante contratistas, debe estudiarse la legislación sobre contrataciones públicas, por aquello de la escogencia que posee regulaciones precisas y expresas.
En otra oportunidad se tocarán otros tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
@Edularalaw
