¿Se pueden modificar por la administración tributaria o contribuyentes los elementos que constituyen la obligación tributaria en lo municipal?
En una sesión de clases se planteó si era o no legal poder modificar por la Administración Tributaria los elementos constitutivos de la obligación tributaria, ya que – partía quien lo preguntó – que en materia civil al regir el Derecho Privado cabría la posibilidad de replantear un compromiso lo que, de trasladarlo al Derecho Tributario, mejoraría la recaudación.
De inmediato el debate no se hizo esperar y este artículo refleja las conclusiones del día.
Lo primero que hay por establecer es que el Derecho Civil y el Tributario se encuentran en distintas adscripciones, ya que aquél – como se dijo – forma parte del Derecho Privado mientras que, el segundo, integra las disciplinas del Derecho Público.
Ello ya hace diferencias insalvables, pues el orden público no está presente en todas las disposiciones del Derecho Civil, al que se tomó como ejemplo; por el contrario, el Derecho Tributario está plagado, por lo que las regulaciones de uno y otro siempre difieren por el enfoque dado por el legislador.
Como es sabido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) posee normas de contenido tributario, las cuales deben desarrollarse por el legislador en cada uno de los niveles territoriales: Nacional (República), estados y municipios.
Allí se reflejan principios como el de reserva legal tributaria, generalidad del tributo, justicia tributaria, sostenimiento de las cargas públicas, entre otros.
Uno de ellos que se utiliza por el Derecho Tributario es el llamado Principio de la Indisponibilidad de la Obligación Tributaria, con aplicación en el campo municipal.
Ahora bien, ¿en qué consiste?
En que los sujetos de la relación tributaria, bien sea en sentido activo (Administración Municipal) o pasivo (Contribuyente, Responsable) no pueden modificar los elementos que constituyen la obligación tributaria en forma unilateral, ya que el nacimiento, modificación o extinción de ésta solo es posible determinarlos mediante instrumento normativo de rango legal.
Esto significa que solo la ley (ordenanzas en el caso de los municipios) puede – como señala el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) – crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos; igualmente, otorgar exenciones y rebajas, autorizar al Ejecutivo Municipal para conceder exoneraciones y otros beneficios fiscales.
Aplica para los asignados expresamente por la CRBV o mediante acto legislativo, lo que han dado en llamar como potestad originaria y derivada, respectivamente.
Ejemplos de aquélla están los impuestos sobre actividades económicas, industria, comercio, servicios o de índole similar; inmuebles urbanos; espectáculos públicos; vehículos; juegos y apuestas lícitas. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; licencias o autorizaciones.
También las contribuciones sobre plusvalía de las propiedades generadas por el cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
De la segunda categoría los que provienen por ley nacional o estadal.
Si bien el COT (2020) no les da nacimiento, efectúa los cambios o elimina los impuestos, tasas ni contribuciones de la vida jurídica, no es menos que tiene un rol de gran importancia, toda vez que le compete la organización de la administración tributaria y la jurisdicción judicial que regula la materia, pues fue concebido como una ley procesal con propiedades armonizadoras.
Sobre la pregunta que origina estas líneas Rafael Enrique Tobía Díaz en su obra “El Principio de Indisponibilidad de la Obligación Tributaria y los Convenios de Asunción de Deudas Tributarias”, Caracas, Ediciones, Líber, 2010; afirma que cumple una importante función para el Derecho Tributario, pues busca garantizar la observancia y respeto de la tributación, como sería el deber de contribución con las cargas públicas, capacidad contributiva y el de legalidad tributaria, por ejemplo.
¿Qué implica en términos prácticos?
La imposibilidad de transferir, renunciar o ceder a otro sujeto pasivo el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Es menester aclarar que no es el mismo supuesto del caso de los llamados responsables tributarios ni de la declaratoria de incobrabilidad de deudas, remisión ni transacción tributaria.
Un elemento importante es la posibilidad de admitir medios como el arbitraje o convenios para la satisfacción por el sujeto privado; la doctrina se debate en dos extremos, pues hay defensores de la tesis de acogerlos y lo que le adversan, aunque cabe destacar que el COT lo contempla.
Hay que recordar que la materia tributaria tiene como cometido el sostenimiento de las cargas públicas y necesidades colectivas; prueba de ello es que hasta goza de procedimientos y tribunales especiales para su cobro, incluidos los privilegios procesales y fiscales que posee el sujeto activo en la relación jurídica tributaria frente a los contribuyentes y responsables; basta con revisar el COT (2020).
Al vincularse con el presupuesto público, las normas que lo regulan evidencian la marcada caracterización del Derecho Público, dado el interés jurídico tutelado.
Necesariamente lo leído transporta hacia el principio de legalidad apoyado con las nociones de competencia y autonomía.
El primero de los apuntados se refiere a que la Administración Pública en todos sus niveles, de lo cual forma parte la tributaria en cada ámbito (órganos y entes) debe someter sus actuaciones plenamente a la ley, por ser ésta la que determina el inicio y fin de sus competencias, donde el COT (2020) junto con otros textos normativos como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014) o la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010); delimitan lo concerniente con cada una de las ramas que lo conforman en lo local.
De allí que ésta posee regulaciones sobre lo que es la Alcaldía (Ejecutivo), el Concejo Municipal (Legislativo), la Contraloría Municipal (Ciudadano, aun cuando algunos no lo incluyan porque dicen que solamente es la Contraloría General de la República, pero no se detienen a pensar que ésta es el órgano rector del sistema de control fiscal y las municipales lo integran por mandato expreso de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, 2010).
No hay que olvidar que la Administración está al servicio de sus ciudadanos y debe fundamentar su acción, además de la Constitución y la ley, en la eficiencia, eficacia, honestidad, celeridad, transparencia, rendición de cuentas. Ello conlleva responsabilidad por sus actuaciones.
Su justificación radica en que los ciudadanos deben recibir de la Administración una actividad pública de calidad, como lo esboza la CRBV, por lo que la reclamación debe originarse ante el incumplimiento de ese deber y actuación de manera ilegal, dando pié al sujeto pasivo para reclamar y obtener la reparación de la lesión por el tributo debidamente obtenido, ya que se ha incumplido una obligación preexistente.
El Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), refuerza el principio de legalidad así:
“…La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico…” (Subrayado mío)
Por otra parte, consagra el principio de competencia:
“…Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos. Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos, serán responsables conforme a la ley, sin que les sirva de excusa órdenes superiores.” (Subrayado mío)
Acerca de la competencia tributaria municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: “Constructora Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar”; donde señaló:“…se evidencia que los municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico Tributario.
Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…” (Subrayado mío)
Establecido como ha sido que una de las formas con las cuales puede proveerse de recursos el municipio es a través de la tributación, la cual se fundamenta en otro concepto para cimentar su ámbito de acción como es la autonomía, que – a tenor de lo previsto por la CRBV– pasa por
Gestionar las materias de su competencia.
*Crear, recaudar e invertir sus ingresos
*Dictar el ordenamiento jurídico municipal
*Organizarse para impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.
*Elección de sus autoridades (alcaldes y concejales).
*En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
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