Puede el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) gravar ingresos del contribuyente provenientes de un título de deuda o semejante emitido por la república?
Esta pregunta surgió con ocasión de una evaluación en clases sobre materia municipal, lo que originó al momento de la revisión de las pruebas, una discusión a quienes les correspondió responderla.
Lo que se refleja a continuación fue el producto del análisis realizado durante la actividad.
El Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE) constituye – en la práctica – una de las fuentes de ingreso de mayor caudal para los municipios urbanos, ya que se deriva de la realización por el contribuyente toda actividad económica, industria, comercio, servicios o de índole similar habitualmente o de manera eventual, en esa jurisdicción determinada y que puede estar sometido a un establecimiento comercial, local, oficina o lugar físico y cuyo fin sea el lucro.
Atendiendo a los criterios de reparto por el Constituyente o el Legislador, aquél lo asigna al Municipio, por lo que – hasta la fecha – nadie pone en duda que se trata de un tributo de carácter local.
De hecho, el legislador nacional lo desarrolló al aprobar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010); siguiendo los lineamientos de ésta, el ejercicio de la potestad tributaria es una de las competencias del Concejo Municipal, actuando como órgano legislador en dicho ámbito, lo que realiza a través de la discusión y aprobación de la Ordenanza que regula al arbitrio, una vez satisfecha la secuela de tramitación del procedimiento para ello.
Ello es fundamental porque permite delinear el campo de acción de los concejales y de la administración tributaria municipal, para no incurrir en infracción al ordenamiento – lo que es materia donde el orden público está involucrado, es decir, aquel que no puede ser relajado por los particulares ni por los organismos – lo que comportaría la declaratoria de nulidad, sin perjuicio de la activación del sistema de responsabilidad y otras de carácter indemnizatorio o compensatorio, por decir lo menos.
Tal pronunciamiento es una de las competencias a cargo del Poder Judicial, nada menos que por la Sala Constitucional.
Ante la duda de cómo se establecen los límites de cada municipio, el Consejo Legislativo del Estado, actuando como órgano legislador, aprueba una Ley de División Político Territorial, en la que se evidencian las demarcaciones o – para efectos comprensivos – sus linderos, evitando la intromisión de otro en su espacio.
Esto conecta con temas como el Principio de Legalidad Tributaria, esbozada desde la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) y tantas leyes de carácter nacional y estadal como de las distintas Ordenanzas Municipales.
En el campo de la doctrina, vale citar al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; lo resume así: Todos los actos emanados de los órganos del poder público deben realizarse en completa armonía con las reglas del Derecho.
Continúa el mencionado autor en su obra citada, que tiene dos significados:
La sumisión de todos los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos (el Concejo Municipal en el caso que nos ocupa) en forma de ley (Ordenanzas para los Municipios).
Sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad, a las normas generales, universales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, inclusive procedentes de la misma autoridad.
En efecto, la (CRBV, 1999) al regular sobre la Administración Pública señala que está al servicio de los ciudadanos, fundamentada en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Agrega el maestro Lares (Ob. cit.) que se extiende su alcance a los reglamentos, ordenanzas y demás actos normativos.
En consecuencia, no se puede cobrar impuesto, tasa o contribución a nivel municipal que no esté consagrado en ordenanzas si proviniere del nivel municipal; si fuere de otro nivel, como ocurre con el Código Orgánico Tributario – y ello ha sido invariable desde su primera versión manteniéndose en la actualidad – pero que establece su aplicabilidad en los ámbitos locales respetando su autonomía o, en casos como los timbres fiscales, que son tributos de la competencia estadal mediante ley emanada del Consejo legislativo y, de ser nacional, en las materias que le compete, por la Asamblea Nacional.
Sin embargo, resulta oportuno recordar que este punto no siempre fue así, ya que la jurisprudencia fue vacilante.
En efecto, hubo etapas en la que las Ordenanzas fueron concebidas como actos de rango sublegal y no como leyes de carácter local.
La (LOPPM, 2010) define a las Ordenanzas como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la Carta Magna, debiendo entenderse como de ejecución directa de ésta.
Haciendo un somero análisis resultaba inexplicable cómo se concebía que un Municipio podría crear, modificar y suprimir tributos asignados del Texto Fundamental, emanados por un órgano legislativo con evidente ejercicio pleno de su competencia y afirmar que no son actos con forma de ley y ejecución de tal.
Mediante sentencias de la Sala Constitucional Nº 928 y 2353, ambas del año 2001; como en las proferidas con Nº 246 y 254, ambas del año 2002, concluyó que su rango siempre es el de una ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la Constitución de la República, debiendo entenderse que – las ordenanzas – son de ejecución directa de ésta.
Hoy día la doctrina, la jurisprudencia y ahora la legislación están contestes de su carácter de ley local.
Otro de los temas con los que conduce al analista es la autonomía.
Para el caso de los municipios, tanto el Constituyente como el Legislador Nacional, han sido constante en afirmar que comprende:
Elegir sus autoridades.
Gestionar las materias de su competencia,
Crear, recaudar e invertir sus ingresos, dentro del marco constitucional y legal.
Dictar el ordenamiento jurídico local.
Organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.
Descendiendo a lo tributario, como parte de los ingresos reconocidos desde la (CRBV, 1999), la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sostuvo en fallo de fecha 06-07-2000:
“…Finalmente, dentro de la tipología de los tributos, se encuentran la denominación de impuestos, que suponen un aporte que realizan los particulares con el objeto de colaborar en la realización de los fines del Estado en razón de su capacidad económica, sin que se encuentre una contraprestación específica y directa, aun cuando el mismo siempre se verá beneficiado de manera indirecta…”
Siendo el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), como se desprende de su denominación un Impuesto, encaja perfectamente dentro de los conceptos de la sentencia transcrita.
A mayor abundamiento, la doctrina también ha hecho – y continúa – en esto.
Sostiene Abelardo Vásquez Berríos en su publicación “La Descentralización y sus efectos en los tributos municipales en Venezuela”, que aparece en el libro “Temas sobre Tributación Municipal”, Fondo Editorial Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT), Caracas, Venezuela, 2005; el tributo por excelencia, como expresión del poder coactivo del Estado, es el impuesto.
Se trata – dice el mencionado autor (Ob.Cit.) – de un instrumento jurídico político donde se manifiesta el carácter despótico de ese poder. Al crearse un impuesto, no se le consulta a la sociedad si se puede o no; mejor aún, si gusta, conviene o no a los ciudadanos.
Ello está fundado en la necesidad del Estado de proveerse recursos financieros provenientes de terceros para que cumpla sus fines.
Como quiera que el (COT, 2020) es marco normativo, ahora con peculiaridades más profundas, para los distintos niveles del Poder Público al crear, modificar y suprimir los impuestos, tasas y contribuciones de su competencia, resultan aplicables elementos que rodean a la obligación tributaria dentro de lo que gravita en la relación que genera.
Acerca de los sujetos, se mantiene la clasificación entre activos y pasivos.
El sujeto activo es el municipio, a través de la alcaldía.
Como medio de gestión la (LOPPM, 2010) señala que cuentan con la potestad – derivada de la autonomía reconocida por la (CRBV, 1999) – que consideren más conveniente para el ejercicio de sus competencias; podrán hacerlo:
– Por sí mismos o de forma directa según la organización administrativa mediante dependencias jerárquicamente dispuestas (órganos): direcciones, departamentos, entre otros.
– Servicios desconcentrados municipales: formas de organización administrativa que se crean mediante decreto del Alcalde, el cual debe expresar su objeto, competencias, forma y ubicación dentro de la estructura del Estado, órgano de adscripción, asignación presupuestaria, entre otros.
– A través de organismos bajo formas descentralizadas (entes: institutos públicos o autónomos, fundaciones, empresas municipales).
Aquí es conveniente revisar – además de la (LOPPM, 2010) – el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), cuyo objeto es regular la organización y estructuras de las entidades públicas, se indica que es tripartita: órganos, entes y misiones (éste no aplica para los municipios).
Los servicios desconcentrados son frecuentes encontrarlos dependiendo de la alcaldía (órgano ejecutivo), siendo utilizados para el ejercicio de la hacienda local; en Caracas se pueden mencionar los casos de Baruta (SEMAT), Libertador (SUMAR) y El Hatillo (SUHAT) que emplean esta forma para su administración tributaria, a diferencia de Chacao que lo hace por sí misma con la llamada Dirección de Administración Tributaria (DAT).
Como pasivos están previstos los mismos a que se contrae el Código Orgánico Tributario (COT, 2020): contribuyentes y responsables.
El hecho generador del ISAE es la realización por el contribuyente toda actividad económica, industria, comercio, servicios o de índole similar habitualmente o de manera eventual, en esa jurisdicción determinada y que puede estar sometido a un establecimiento comercial, local, oficina o lugar físico y cuyo fin sea el lucro, lo que se apuntó al comienzo de estas líneas.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
@Edularalaw
