Como es habitual en estas páginas, durante una sesión de clases se originó esta discusión con ocasión de expresar el descontento ante unas resoluciones administrativas de corte tributario.
Esto podría ser respondido con un simple sí o no, sin mayores consideraciones.
La Cátedra consideró necesario efectuar una explicación para que los estudiantes contaran con herramientas pertinentes, caso tal de presentarse procedimientos recursorios contra actos administrativos que, según su decir, lesionen los derechos e intereses legítimos de sus clientes.
Más allá de una concepción filosófica o política preconcebida, las siguientes líneas reflejan el producto de lo tratado en clases, a lo cual quien suscribe adelanta que fue recibido gratamente por sus educandos consultantes, los que manifestaron – a los días – su aplicación con excelentes resultados en su ámbito laboral, lo cual – no solamente demostró que con el conocimiento se logran alcanzar transformaciones trascendentales, sino que se impone – con esfuerzo tesonero – la disciplina, responsabilidad y ética tan imprescindibles.
Efectivamente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) junto con otros instrumentos legislativos – en todos los niveles – consagra regulaciones que deben ser cumplidas, tanto por el sector público como por los sujetos pasivos en la relación jurídico tributaria, aun cuando ofrezcan desmejora a los últimos frente a los que les antecedieron; allí es donde la pericia del profesional marca la diferencia con los insumos disponibles.
Cuando se estudia un tema como el presente requiere ser abordado desde varias ópticas por lo que, en esta entrega, se hará de cara al poder tributario.
En otros artículos se estableció si existe vinculación entre la tributación municipal y los derechos humanos, que se dan íntegramente por reproducido, dada su cercanía, arrojando como premisa que debe aplicarse – por sobre todas las cosas – la:
(I) Preeminencia de los derechos humanos haciendo la respectiva interactuación como se manejó en esa ocasión.
(II) Igualdad, no discriminación y justicia tributaria.
La igualdad ante la ley es un principio general utilizado para no crear categorías odiosas entre los ciudadanos u otras personas como las jurídicas; un ejemplo aplicable al caso son la competencia desleal y los monopolios, ya que ambos son agentes que distorsionan la economía, seguridad jurídica, confianza, inversión, entre otros.
La (CRBV, 1999) consagra – en términos genéricos – este principio al establecerlo expresamente frente a privilegios, discriminaciones, marginación, vulnerabilidades, maltratos; buscando – mediante el ordenamiento jurídico (ley) – para que sea real y efectiva.
Para autores como Moya Millán en su libro sobre Elementos de Finanzas Públicas y Derecho Tributario (2000) consiste en que el legislador tributario – en todos los niveles – de otorgar un tratamiento semejante o igualitario de contribuyentes ; opina el profesor José Andrés Octavio en su Discurso de Incorporación a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales de Venezuela (2002), se traduce en una aplicación de la ley para todos por igual como tampoco excusarse de su cabal cumplimiento, no siendo lo mismo los beneficios fiscales como las exoneraciones que tienen su fundamento en la norma y se aplican para todos los que se encuentren bajo el supuesto de hecho de ésta, así como también reúnan las exigencias allí plasmadas.
En el caso de Luis Fraga Pittaluga, además de coincidir con los autores precedentes, lo vincula con la justicia tributaria en su libro sobre Principios Constitucionales (2006), al mencionar la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano emitida en el año 1789, así como en la (CRBV, 1999) cuando hace alusión a la justa distribución de la riqueza, que implica la noción de proporcionalidad.
Evocando al profesor Dino Jarach no es una mera enunciación de propósitos sino una norma imperativa que obliga al legislador tributario para establecer los límites adecuados al poder fiscal y su ejercicio con el consabido remedio, como sería la intervención del Poder Judicial.
No se trata de la creación o constitución de castas privilegiadas políticas, económicas, sociales, religiosas o de cualquier tipo.
Dentro de la igualdad se pueden estudiar, por ejemplo, (i) las normas tributarias que impiden el acaecimiento del hecho imponible (no sujeción implícita o explícita); (ii) aquellas que lo neutralizan (exoneraciones, exenciones) y (iii) las que disminuyen el pago el monto como sucede con los beneficios (rebajas, incentivos).
Otra manera de estudiar la igualdad tributaria se relaciona con la interpretación de la ley, como el indubio pro fiscum, dentro de la relación jurídico tributaria, la cual no es algo de poder o sumisión sino de sometimiento a la ley y el derecho; de allí también la noción de justicia tributaria, puesto que la legalidad – en mayor profundidad el principio de legalidad – obliga al funcionario a actuar conforme el ordenamiento, cuya vinculación con los trámites y procedimientos es estrecha.
Esto es lo contrario al que dice que en caso de duda se aplica la norma o principio en favor del sujeto más débil, como sucede en las disciplinas del Derecho Social (protección de niños y adolescentes, laboral, agrario). Mientras las normas tiendan a favorecer a la administración tributaria se desnaturaliza la esencia, sin que pierda la naturaleza: captación efectiva de recursos para sostener las cargas públicas sin que empobrezca al sujeto pasivo.
A estas alturas hay que preguntarse, ¿Cuáles son los Principios Generales del Sistema Tributario Venezolano?
La respuesta se comienza a observar desde la (CRBV, 1999) y desciende a otros textos legislativos; se pueden enumerar:
Legalidad.
Se traduce en la prohibición absoluta de exigir impuesto, tasa o contribución que no tenga origen en una ley (ordenanza en el caso de los municipios), así como también la previa asignación constitucional de los tributos para cada nivel.
Es oportuno recordar que tanto en lo nacional (República) como estadal sus órganos legislativos emiten leyes, a diferencia de los municipios que son ordenanzas, definidas como actos que sanciona el Concejo Municipal con carácter de ley local.
Por ejemplo: un municipio jamás podría considerar y aprobar una ley del impuesto al valor agregado porque es de competencia nacional, como tampoco el legislativo nacional aprobar un impuesto que grave las actividades económicas, comercio y servicio (ISAE) por ser propia del nivel local.
No debe existir confusión en la denominación de ésta frente al impuesto sobre la renta o al valor agregado porque se distinguen por el hecho imponible, dado que si bien se relacionan las dos últimas con el comercio y los servicios que presten los contribuyentes, no es menos cierto que el legislador – quien tiene atribuido establecer cuál ha de ser el hecho imponible en cada tributo – suele ser muy cuidadoso para evitar intromisiones indebidas en la esfera competencial de otro poder público.
En el ejercicio del Principio de Legalidad Tributaria, no le está permitido al Poder Ejecutivo (Presidente de la República, Gobernadores, Alcaldes) crear impuestos, tasas, contribuciones ni sanciones por vía de actos administrativos y, las que figuren allí previstas en los últimos, solamente a través de las leyes (ordenanzas en el caso de los municipios) ello es posible, es decir, deberá constar en la motivación el señalamiento preciso del basamento legal.
Extensible también al resto de los poderes públicos.
Esto es una forma de control para impedir la evasión de los principios constitucionales por parte de la Administración, quedando siempre sujeta también a otro tipo de controles como sería los que son competencia del Poder Judicial.
Corresponderá a órganos legislativos la creación, modificación o supresión de los tributos que le competen de acuerdo con el Texto Constitucional o los asignados por la legislación.
Ni siquiera la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como máximo intérprete de la Carta Magna de 1999 tampoco podría, ya que le está vedado por ser expresa a aquellos.
Ésta contiene como definición de ley, el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador.
Es inminente hacer una precisión, toda vez que Venezuela está concebida como un Estado Federal, lo que implica la existencia y el reconocimiento de varios niveles del Poder Público; en el caso específico son Nacional (República), estados y municipios.
Cuando se hace alusión a la definición supra ha de entenderse que el Constituyente, no solamente que reconoce y dedica normas y asignaciones para cada uno, sino que – por vía extensiva – se interpreta que la aplicación es idéntica en los ámbitos subnacionales en estos casos.
El Código Orgánico Tributario (COT, 2020) define que se entenderán por leyes los actos sancionados por las autoridades nacionales, estadales y municipales (Ordenanzas en el caso de estos) actuando como cuerpos legisladores.
Más adelante señala que solo a las leyes (Ordenanzas para los Municipios) corresponde regular con sujeción a las normas generales del (COT, 2020) las siguientes materias:
*Crear, modificar o suprimir tributos.
*Definir el hecho imponible.
*Fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo.
*Indicar los sujetos pasivos.
*Otorgar exenciones y rebajas.
*Autorizar al Poder Ejecutivo para conceder exoneraciones y otros beneficios o incentivos fiscales.
*Las demás materias que les sean remitidas por el Código.
Sin embargo, este tema también se aborda desde la perspectiva del Derecho Administrativo; el maestro Eloy Lares Martínez en su conocido libro “Manual de Derecho Administrativo” lo resume así: Todos los actos emanados de los órganos del poder público deben realizarse en completa armonía con las reglas del Derecho.
Continúa el mencionado autor en su obra citada, que tiene dos significados:
*La sumisión de todos los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos (el Concejo Municipal en el caso que nos ocupa) en forma de ley (Ordenanzas para los Municipios).
*Sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad, a las normas generales, universales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, inclusive procedentes de la misma autoridad.
En efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) al regular sobre la Administración Pública señala que está al servicio de los ciudadanos, fundamentada en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Se extiende su alcance a los reglamentos, decretos y demás actos normativos.
No confiscatoriedad
Explica el profesor Gabriel Ruan Santos en su trabajo “Las garantías tributarias de fondo o principios sustantivos de la tributación en la Constitución de 1999” dentro de la obra “La tributación en la Constitución de 1999”, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, Venezuela, 2001; que existe confiscación, no solamente en los casos de
*La apropiación ilegítima por parte del Fisco sobre el patrimonio de los ciudadanos, cuando excede los límites de razonabilidad de la exacción, por caer en la desproporción entre las cargas impuestas y la capacidad económica del contribuyente, sino también
*Por no haber correspondencia entre el fin perseguido por la norma y el medio elegido para concretarlo.
El carácter confiscatorio surge por el enriquecimiento indebido de la entidad pública que no responde a la finalidad constitucional de la potestad tributaria.
Al producirse se atenta contra la progresividad, lo que también incide negativamente, por ejemplo, en el derecho de propiedad, seguridad jurídica, confianza en inversiones, capacidad contributiva.
Ahora bien, la (CRBV, 1999) indica que, por vía de excepción y mediando sentencia definitivamente firme, es decir, aquella contra la cual no existe recurso judicial alguno y es exigible hacia los justiciables; podrán ser objeto de confiscación los bienes de personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras que resulten declaradas responsables por delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilegalmente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras relacionadas con el tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas.
Hay una referencia del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, de fecha 15 de junio de 2004, emitió una decisión en la que se acudió en procura de la nulidad de una Ordenanza que establecía la obligación tributaria de huéspedes – aun cuando ella los denomina “visitantes” – de pagar por concepto de servicio de aseo urbano y domiciliario, durante su permanencia como tales, en la que declara procedente la denuncia sobre confiscatoriedad.
Derecho de propiedad.
Hay que dejar claro que en Venezuela está previsto por su ordenamiento el derecho de propiedad; efectivamente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), lo recoge en estos términos:
“…Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Solo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.” (Subrayado mío).
En el orden doctrinario y legislativo, la propiedad se concibe como el derecho de usar, gozar y disponer de un bien mueble o inmueble, sin más limitaciones que las originadas por el entorno jurídico de cada país; el Código Civil Venezolano (1982) posee regulaciones al respecto como también otras que se mencionarán más adelante.
Ya estos enunciados indican que tal derecho no es absoluto.
No es el único texto legal, aunque resulta ser el más emblemático, dado que las relaciones en el campo civil suelen ser en la vida cotidiana lo más frecuente y habitual dentro del desenvolvimiento de las personas, tanto naturales como jurídicas.
El andamiaje jurídico contiene diversas manifestaciones para limitar el derecho de propiedad.
Una de ellas se observa en materia urbanística, donde – en aras de la sana convivencia – hay concesiones recíprocas entre los ciudadanos; de allí que uno de los temas es la discusión propiedad privada-libre uso-limitaciones.
En las sociedades civilizadas ha venido ganando terreno el último por aquello del mutuo respeto, pues rigen en igualdad de condiciones.
Veamos estos ejemplos:
El hecho de adquirir una casa o apartamento, no abre las puertas para hacer lo que más nos complazca sin pensar en las consecuencias que ello pueda generar.
Imagine que luego de comprar instale y opere en zona clasificada como estrictamente residencial.
(I) un matadero de reses, donde se hagan los procesos propios de la actividad, especialmente en horas nocturnas. (II) Un campo de explosivos o (III) un cementerio con crematorio.
Cualquier persona, por escaso que sea el nivel educativo o cultural, entiende lo inconveniente de esos usos en una zona estrictamente residencial.
Ahora si se lleva a otro orden, se observan en el caso mencionado con (i) los ruidos a altas horas nocturnas producto de fiestas descontroladas; (ii) trabajos de construcción (remodelación) hasta en días no laborables y de madrugada; (iii) mascotas que permanecen durante días y noches enteras, sin el debido cuidado y manifiestan su incomodidad, como lo hacen los perros.
Son situaciones que hemos presenciado o tenido referencias cercanas a lo largo de la vida en algún momento y las molestias que generan.
Acerca del uso o destino de los inmuebles se regula mediante normas legales o actos administrativos con principio en ellas, como sucede con las zonificaciones, planes urbanísticos, entre otros.
En lo tributario se puede traducir cuando se exige un tributo confiscatorio, por ejemplo, ya que se destruye o hace implosión el derecho de propiedad.
Si un impuesto tiene incidencia directa sobre el capital absorbiendo parte sensible de él, durante un período determinado o, peor aún, sostenido en el tiempo, podría resultar confiscatorio traducido en la imposibilidad para mejorar la calidad de vida producto del trabajo legítimo, bien sea por cuenta propia o ajena, sea empleo, negocio o cualquier otro, llegando al empobrecimiento.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
Abogado – edularalaw@gmail.com
