Buscando que los administrados (contribuyentes en el presente caso) contaran con un sistema que garantizara el ejercicio de sus derechos frente a la Administración, nace el procedimiento contencioso administrativo, que contempla una serie de pasos tendentes en esa dirección, pese a que pueda recibir las más fuertes críticas, como las proferidas por Luis Fraga Pittaluga, Antonio Canovas, Allan Brewer Carías, Rafael Badell Madrid, Manuel Rojas Pérez, entre otros.
La finalidad es el ejercicio cabal del derecho de petición y obtener oportuna respuesta, el cual es de rango constitucional y desarrollado actualmente por varios textos legales, como la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2022), Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).
Sin embargo, hasta tanto el legislador no decida modificarlos han de permanecer en el ordenamiento jurídico y los funcionarios se encuentran obligados a cumplir y hacer cumplir so pena de sanciones previstas en distintos instrumentos jurídicos.
Prueba de esto han sido fallos dictados en la jurisdicción contencioso administrativa que resultaron infructuosas sus ejecutorias por obras de las emanadas del Máximo Tribunal, pues aquellas buscaban interpretar el principio de tutela judicial efectiva, introduciendo la noción que no debe considerarse como requisito de admisibilidad en lo judicial.
La intención de este régimen recursorio es que la última palabra – en líneas generales – provenga del máximo jerarca, lo que no siempre ha sido así; por una parte porque (i) no se ejerció dentro del tiempo fijado por la norma el correspondiente recurso jerárquico o (ii) no existe el acceso a la autoridad mayor por obra del procedimiento.
Un ejemplo del segundo caso es en lo inquilinario con la legislación anterior a la vigente desde el año 2000 cuando se aprobó el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Arrendamientos Inmobiliarios, que derogó leyes como la de Regulación de Alquileres o el Decreto Legislativo sobre Desalojo de Vivienda.
Tradicionalmente, el recurrente debe – con antelación al ámbito jurisdiccional judicial agotar la vía administrativa; tanto que la hoy drogada Ley Orgánica de la Corte Suprema (1976), adicional a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981, vigente) lo exigen.
En esa ocasión quien manifiesta que le han sido lesionados sus derechos e intereses por la Administración ventila ante ésta las razones para ello, con miras a su reparación – cuestión que muchas veces en la práctica diaria – no sucede de esa forma pues se limitan a confirmar el acto recurrido – obligándose al ejercicio del recurso de nulidad ante Tribunales si se continúa en esa aspiración.
Para el caso de lo tributario, si bien forma parte de la jurisdicción contencioso administrativa, como nos indica la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) por el interés jurídico tutelado, presenta diferencias frente al de tipo “ordinario” (expresión pedagógica no de contenido procesal), ya que la finalidad es la percepción de los recursos tendentes al sostenimiento de las cargas públicas en el menor tiempo posible; llegado el caso que no ocurriere, también hay formas para el ajuste de las cantidades adeudadas por el transcurso del tiempo, al igual que un régimen sancionatorio que persigue desestimular la comisión de ilícitos.
La mencionada Ley lo hace en estos términos:
“… La jurisdicción especial tributaria forma parte de la jurisdicción contencioso administrativa, su régimen especial es el previsto en el Código Orgánico Tributario”
De allí que el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) contiene regulaciones que lo distinguen del resto.
Al realizar una lectura de la norma transcrita se observa la inclusión de lo tributario en la jurisdicción contencioso administrativa de forma expresa para no dejar duda; también exhibe un criterio de especialidad porque lo califica de “régimen especial” donde se conozcan las controversias que surgen con ocasión de su aplicación y, por último, remite a un instrumento de rango legal para que sea mediante los procedimientos y trámites allí previstos cómo han de ser las relaciones entre los sujetos que conforman la relación jurídico tributaria.
Esto se hace aún más patente con el cambio constitucional, ya que en la Carta Magna (CRBV, 1999) se recogieron criterios expuestos a lo largo de los años, tanto por la doctrina como jurisprudencia; a diferencia de su antecesora de 1961, donde los conceptos como la tutela efectiva judicial estaban intrínsecos, se hicieron expresos en la actual.
Obviamente, no es la solución definitiva del asunto, aunque podría tildarse como un avance o transición.
Hacia los tiempos que corren ya existen antecedentes para considerar que el agotamiento de la vía administrativa no debe ser impretermitible ante el ejercicio del recurso de nulidad en Estrados, como son el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, Código Orgánico Tributario y la Ley Orgánica de Amparo.
El (DLOAP, 2014) se pronunció desde su versión del año 2001 permite – en palabras de Manuel Rojas Pérez en trabajo publicado en la Revista de Derecho Administrativo N° 20, año 2005 – lo que nos dejó en estos términos:
“… La Ley Orgánica de la Administración Pública establece, de una vez por todas, el carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa, permitiéndoles a los ciudadanos al momento de obtener un acto administrativo lesivo a sus derechos e intereses, ejercer a su libre albedrío, bien el cursar la vía administrativa o acudir al sistema contencioso administrativo. Sin embargo, la propia ley estipuló una condición a ese nuevo carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa, cuando en su disposición transitoria séptima, se establece que: “…lo establecido en el numeral 9 del artículo 7 de esa Ley entrará en vigencia cuando se promulgue y entre en vigencia la Ley Orgánica que regule la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual establecerá las normas necesarias para el eficaz y adecuado ejercicio del derecho allí consagrado”. Así, el carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa comenzaría a surtir efectos, solo cuando fuese dictada una nueva Ley Orgánica que regule la organización del sistema contencioso administrativo…”
Ya esto nos brinda el aperitivo del planteamiento porque – como se indicó – el fin perseguido por el legislador en materia tributaria es distinto a otras áreas legales, puesto que se persigue la recaudación lo más pronto y sin dilación para su inserción dentro de los distintos sistemas que alimentan la rama financiera pública previstos por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLAFSP, 2015) (tesorería, contabilidad pública, presupuesto, bienes públicos; por ejemplo) de lo que no puede sustraerse el Municipio, dado que lo rige expresamente sin que menoscabe su autonomía.
Para algunos no se hace patente la evidencia entre ambos instrumentos jurídicos (DLOAP, 2014) y el (COT, 2020) por las peculiaridades. Precisamente eso es lo que hay por destacar.
El hecho que la Administración Tributaria sea lo que es no la desmembró del resto del sector público; el primero tiene por objeto establecer los principios, bases y lineamientos que rigen la organización y el funcionamiento de la Administración Pública; entonces, si la segunda forma parte de la primera, debe regirse tomando en cuenta sus lineamientos, dado que muchos confunden su autonomía con un desempeño totalmente aislado del sistema.
A la fecha está vigente la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) de donde se extrajo la adscripción dentro del sistema judicial de los tribunales contenciosos tributarios regionales según disposición del Tribunal Supremo de Justicia como rector, por cuanto privó el concepto de descentralizar la ubicación de los órganos de justicia para hacerles más accesibles a los justiciables.
Retomando lo procesal nos conduce a considerar que se optó por la opcionalidad en el ejercicio de los recursos, lo que es un avance.
El (COT, 2020), al referirse al Recurso Contencioso Tributario expresa:
“… El Recurso Contencioso Tributario podrá también ejercerse subsidiariamente al Recurso Jerárquico en el mismo escrito, en caso que hubiere expresa denegación total o parcial o denegación tácita de éste.”
“… El recurso podrá interponerse directamente ante el tribunal competente o por ante un juez con competencia territorial en el domicilio fiscal del recurrente. Asimismo podrá interponerse ante la oficina de la Administración Tributaria de la cual emanó el acto.”
También se toca este punto en el mencionado texto legal cuando se regulan los recursos en sede administrativa contra los actos emanados de la Administración Tributaria, así:
“… Cumplido el lapso sin que la Administración hubiere emitido la resolución y si el recurrente ejerció subsidiariamente Recurso Contencioso Tributario, la Administración deberá enviar al tribunal competente, sin perjuicio de las sanciones aplicables al funcionario que incurrió en la omisión sin causa justificada.
La Administración Tributaria se abstendrá de emitir resolución denegatoria del Recurso Jerárquico, cuando vencido el lapso establecido en el artículo 281 de este Código, no hubiere pronunciamiento por parte de ella y el contribuyente hubiere intentado el recurso contencioso tributario en virtud del silencio administrativo.”
La interpretación de las normas hace concluir que (i) es optativo para el contribuyente quien aspira a la reparación de la lesión que siente en sus derechos e intereses por la actuación de la Administración Tributaria, en virtud que – a su elección – (ii) puede recurrir en la vía administrativa o intentar la acción ante Estrados.
Asimismo, supone que se está ante una circunstancia condicionante o de presupuesto de admisibilidad para el acceso al Tribunal y debatir allí.
Quedaría pendiente el planteamiento del contraste del acto expreso y el silencio administrativo con lo expuesto.
La respuesta nos la brinda el (COT, 2020) que fue plasmada párrafos arriba; como en otras materias, el legislador consideró dejarlo dentro de aquellas que se consideran denegados, una vez fenecido el tiempo para decidir o, lo que es lo mismo, hay silencio negación; a partir de allí queda abierta la puerta para la vía recursoria.
Tomando lo aseverado por Luis Fraga P. en su libro “La defensa del contribuyente”, Ediciones de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios N° 130, Editorial Jurídica Venezolana y Asociación Venezolana de Derecho Tributario, Caracas, Venezuela, 2021; existe también en el procedimiento administrativo tributario el silencio administrativo negativo o silencio rechazo, cuyo alcance es idéntico a la denegación tácita en la vía administrativa ordinaria, es decir, que la inercia de la Administración en responder produce los efectos de una respuesta negativa, sin perjuicio de la determinación de responsabilidades por la conducta asumida por el organismo.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
Abogado – edularalaw@gmail.com
