Lo que dice Francisco Rodríguez sobre la privatización y la nacionalización de Pdvsa
La entrevista de la candidata presidencial, María Corina Machado, con Politiks reavivó el debate sobre los beneficios y costos de una hipotética privatización de PDVSA.
¿Cuáles son los beneficios y riesgos de una privatización de PDVSA en los términos planteados por Machado? Para dar respuesta a esta pregunta, conversamos con Francisco Rodríguez, Dr. en Economía por la Universidad de Harvard y Profesor de Asuntos Internacionales y Públicos en la Universidad de Denver.
Esta entrevista se enmarca en una serie de consultas que Politiks realizará con académicos venezolanos expertos en el tema petrolero. La conversación fue editada por motivos de extensión.
Enderson Sequera – P. ¿Cuáles son los beneficios de una privatización de PDVSA?
Francisco Rodríguez- R. Primero que nada, saludo que se abra este debate sobre un tema tan importante en la oposición. Celebro, además, que María Corina Machado haya puesto este tema en discusión a pesar de las diferencias que yo tengo con ella.
El beneficio de la privatización en general es clave. Hay buenas razones, tanto en la teoría como en la evidencia empírica, para asumir que cuando privatizas puede aumentar la eficiencia de las empresas, en particular de empresas improductivas, no rentables y cuando se puede asegurar un entorno competitivo y que esté adecuadamente regulado.
En general, yo pienso que la privatización tiene sentido para el caso de muchas de las empresas del Estado. Los Estados en general no tienen una ventaja comparativa a la hora de manejar empresas y estos deberían enfocarse en la provisión de bienes y servicios públicos.
Si estamos hablando de empresas estatales muy mal administradas, como la mayoría de las empresas nacionalizadas por el chavismo, la privatización es un argumento de mucho peso. El Estado no tiene por qué estar gastando recursos propios de los contribuyentes venezolanos en subvencionar empresas ineficientes, recursos que podrían estar siendo invertidos en construir escuelas o dotar hospitales.
Yo pienso que la privatización tiene sentido para el caso de muchas de las empresas del Estado
Cuando me correspondió coordinar el programa de gobierno de Henri Falcón en el 2018, uno de los planteamientos principales era la devolución de más de 3000 empresas expropiadas por Chávez y Maduro a sus dueños. Nuestra propuesta era un planteamiento privatizador y de volver a una economía de mercado.
P. ¿Cuáles son los costos o riesgos de una privatización de PDVSA?
R. El principal riesgo que yo veo es que, al privatizar una empresa, en un marco de un Estado que no tiene capacidades regulatorias, de una institucionalidad muy débil, donde hay una tradición de captura del Estado por parte de grupos económicos, lo que vamos a terminar generando es la entrega de una gran cantidad de recursos a grupos económicos que podrían terminar obstaculizando la construcción de un Estado verdaderamente democrático.
¿Quiénes manejarían este gran poder económico? ¿Terminarían siendo grupos allegados al gobierno que privatizó, terminarían convirtiéndose en actores políticos con el poder de interferir con el objetivo de reestablecer la democracia?
Tenemos que entender que una privatización completa de PDVSA, que es lo que yo entiendo que plantea María Corina Machado, es, en cierto sentido, el opuesto desde el punto de vista institucional a las privatizaciones efectivas que pudieron hacerse en países como Francia, España y Gran Bretaña, que son países que privatizaron empresas petroleras estatales que eran actores moderados dentro de sus economías, pero además donde ya había Estados fuertes con una capacidad regulatoria y una tradición de rendición de cuentas democrática. Es decir, todo lo que Venezuela no tiene.
Por tanto, el caso de privatizar una empresa petrolera estatal como PDVSA es totalmente diferente.
Estamos hablando de una empresa que ha probado ser altamente rentable. Una empresa que permitió que el Estado y la sociedad se beneficien de una gran ventaja comparativa que tiene el país en la producción de petróleo.
Hay que entender que en un contexto en el cual, en condiciones normales, la empresa petrolera venezolana genera más del 95% de los ingresos por exportaciones y más del 50% de los ingresos fiscales, esa es una empresa que tiene un monopolio sobre la inserción del país en la economía global.
Este es un actor muy distinto. No es como decir: “Vamos a privatizar Fama de América”. O incluso, la CVG.
Este es un actor económico que si se privatiza y queda en manos privadas puede terminar teniendo tanto poder económico, e incluso político, como el Estado, sino mucho más.
Si da una privatización, y mucho más, una privatización apresurada, vamos a terminar pareciéndonos a una Rusia dominada por unos grupos oligárquicos, que a la economía eficiente que deberíamos tratar de desarrollar.
Yo prefiero mantener un marco institucional que, mientras Venezuela va desarrollando y reconstruyendo las instituciones, un Estado con capacidad regulatoria frente a las élites económicas y políticas, que asegure que por lo menos nosotros mantengamos esos recursos en el subsuelo antes que los políticos se los puedan robar.
Si PDVSA se hubiese privatizado antes, el chavismo se lo habría robado todo.
P. ¿Qué riesgo es mayor? ¿El de transferir excesivos recursos a una élite económica con la privatización o el de que otro grupo como el chavismo vuelva a tomar el Estado y usar el negocio petrolero como su caja chica?
R. Si el chavismo vuelve a tomar el Estado, el chavismo volvería a nacionalizar PDVSA así este privatizada. Privatizar no protege contra ese riesgo.
Nosotros lo vivimos con la migración forzada de las empresas mixtas, en Argentina cuando Kirchner renacionalizó el YPF.
El negocio petrolero tiene esa naturaleza. El petróleo, a diferencia de los capitales financieros, no se puede fugar, entonces siempre puede ser nacionalizado.
La pregunta de fondo que debemos hacer es: ¿Cómo aseguramos para que el país se gobierne de forma que podamos darles a los venezolanos los beneficios de construir una economía de mercado para que la gente no vuelva a votar por un planteamiento como el del chavismo?
Si el chavismo vuelve al poder, nos tocará vivir la realidad que vivió Nicaragua. Después de haber logrado sacar al sandinismo del poder, fueron tan malos, corruptos e ineficientes los gobiernos que siguieron, que al final el sandinismo volvió al poder.
Ese es el nuestro principal reto. Asegurar que la transición sea un proceso estable y que verdaderamente le lleve a los venezolanos el progreso y el crecimiento inclusivo.
P. En suma, nuestro reto es, como mencionan Acemoğlu, construir instituciones inclusivas y no seguir dependiendo de las instituciones extractivas que han dominado nuestra historia.
R. ¡Totalmente!
El planteamiento de Acemoğlu en ese sentido captura mucho de la realidad venezolana y nuestra tragedia de crecimiento.
A pesar de que pudimos hacer la transición a instituciones democráticas a partir de 1958, esas instituciones siguieron siendo instituciones extractivas, no inclusivas. Por lo tanto, generaron demandas de inclusión que se terminaron materializando de otras formas.
P. ¿Qué lecciones podemos aprender del proceso de apertura petrolera del segundo gobierno del presidente Caldera?
Creo que hay factores positivos de ese proceso. También creo que hay factores que se podrían haber hecho diferente.
Primeramente, debemos entender que eso fue algo en un contexto de precios muy bajos de petróleo, en el que el valor de esos activos era cuestionable. Y también ocurrieron en un momento de crisis fiscal que el gobierno estaba tratando de manejar por esa caída de precios.
Si uno lo ve en perspectiva, la entrada de las empresas extranjeras fue una de las mejores cosas que le pudo pasar a la industria petrolera venezolana.
¿Por qué se pudo mantener la producción petrolera? Primero bajó a inicios del chavismo y luego se mantuvo más o menos estable de 2008 a 2015. Cuando distinguimos, antes de la caída que empieza en 2016 y luego se exacerba con las sanciones, lo que vemos es que hay una caída continua de la producción de lo que PDVSA llama esfuerzo propio, mientras que había un aumento sostenido de las empresas mixtas.
En ese sentido, el país ganó mucho de esa participación. ¿Qué creo que pudo haberse hecho de forma distinta? Yo creo que se debió haber previsto la posibilidad de variaciones significativas en el precio del petróleo, dada su volatilidad.
En ese contexto se iban a generar ganancias extraordinarias. Venezuela debió haber generado previamente una legislación para gravar esos windfalls y no posteriormente, que fue lo que terminó haciendo el chavismo.
Si tú tienes un precio del petróleo que va de $7 a $100 el barril, por supuesto que el Estado y los políticos dirán que deberían tener una mayor participación en la renta.
Eso habría tenido sentido regular previamente, de forma transparente, que Venezuela hubiese tenido un marco regulatorio para imponer impuestos sobre las ganancias extraordinarias, en vez de hacerlo sobre la marcha, que fue lo que hizo el chavismo.
P. Y hablando puntualmente de privatizaciones, ¿podemos extraer algunas lecciones del exitoso proceso de privatización de la CANTV? ¿No podría ser este un modelo a seguir?
R. Esa fue una experiencia positiva. En ese caso, nosotros vimos la construcción de un marco regulatorio adecuado. Los contratos se hicieron con el cuidado suficiente para que después de privatizada, la CANTV fuese capaz de proveer bienes y servicios públicos.
Ese era el gran temor: que grandes segmentos de la población iban a terminar fuera del servicio porque no iban a ser rentables. Eso se aseguró como parte de un proceso. Ese debate democrático también llevó a que se hiciese con suficiente cuidado como para atenuar esos riesgos que apuntaban esos críticos de la privatización.
De todos modos, creo que es muy distinto regular una empresa de telefonía, que es parte menor de la economía nacional, donde además se puede generar un marco de competencia interna, que fue lo que ocurrió, que permite no se convierta en un sector avasallante.
[Con PDVSA] Mi gran miedo es que, en un contexto de debilidad institucional, en un contexto de un Estado inexistente, desmontado por el chavismo, se les entregue a grupos económicos, el 95% de las exportaciones de Venezuela.
Me parece que hay algunas lecciones importantes que se pueden extraer [de CANTV] para una estrategia de privatizaciones que un gobierno debe llevar adelante, pero no la extrapolaría al caso petrolero, que es un caso distinto.
P. Por último, si usted fuese designado Ministro de Finanzas de un nuevo gobierno, ¿qué modelo recomendaría? ¿Privatizar, no privatizar? ¿Concesiones? ¿Alquiler de las instalaciones?
R. Cualquier programa económico tiene que estar anclado no solo en la economía, sino en la política, en una comprensión de cuál es el entorno que se va a manejar y el tipo de transición que se va a hacer.
En el caso de Venezuela, estas cosas no se pueden responder en abstracto. Si estamos hablando de lo que se podría dar a partir de 2024, si las fuerzas democráticas de la oposición logran que el chavismo entregue el poder, tendremos que lidiar, al menos el primer año de gobierno, con una Asamblea y otras instituciones controladas por el chavismo.
La forma de privatización de PDVSA que plantea María Corina Machado tendría que hacer algo que pasase por una reforma constitucional. En ese contexto, ¿le vamos a dar al chavismo el regalo de un referéndum constitucional sobre la privatización de PDVSA? Me parece que es un sinsentido.
¿Qué creo que debe hacer un nuevo gobierno en el tema petrolero? Venezuela debe buscar su reinserción en la economía mundial. Este es un país en el que sus lazos con los mercados financieros se han visto rotos, por muchas razones.
Las sanciones han contribuido. La corrupción, el aislamiento, la toxificación que se ha impuesto a nuestra economía por parte del chavismo, lo han reforzado. Perfectamente podemos encontrarnos en la situación de Sudán, que después de derrocado el régimen y después de que se levantaron las sanciones, de todos modos, nadie quería invertir ahí.
Lo que tenemos que plantear es como nosotros reconstruimos esos lazos. Por ponerte un ejemplo, Venezuela en los últimos 10 años se ha reducido en un 65% la cantidad de bancos corresponsales que están dispuestos a tener relaciones con bancos venezolanos, y en 99% la cantidad de transacciones que estos bancos están dispuestos a procesar.
Debe existir un planteamiento ante la comunidad internacional, sobre la necesidad de asegurar la transparencia en el sector financiero y petrolero, para asegurar que parte de nuestra economía sea aceptada para pagos internacionales.
Venezuela debe dar señales muy claras de transparencia en el manejo del Estado y de las instituciones que son claves para esa reinserción, incluyendo PDVSA. ¿Qué es lo primero que se tiene que hacer?
Se tiene que restablecer la relación entre PDVSA y sus socios naturales. Se tiene que dar un proceso de reestructuración transparente de la deuda externa, para que PDVSA pueda regresar a los mercados financieros.
Se tienen que dar señales que Venezuela respeta los derechos de propiedad. Uno de los primeros planteamientos que yo haría sería el regreso de Venezuela al CIADI. Venezuela debe regirse por los mecanismos de arbitraje internacional que protegen a los inversionistas que han decidido poner dinero en nuestro país.
También está el proceso de reversión de nacionalizaciones, proceso que se extendería a la industria petrolera. Las nacionalizaciones de empresas de servicios tendrían que ser totalmente revertidas.
Incluso, yo plantearía revisar la migración obligada que se hizo de las empresas mixtas de 2007 y plantearles a los socios petroleros internacionales regresar al modelo previo a esa modificación, que terminaron siendo expropiaciones y terminaron siendo demandadas en tribunales internacionales.
Si Chevron quiere regresar a una asociación estratégica, se le puede ofrecer esa posibilidad. Si Exxon o Conoco quieren regresar a Venezuela, ese es uno de los primeros planteamientos que les debe hacer un nuevo gobierno.
Se tiene que tener contratos de estabilidad jurídica, que permita que un gobierno futuro no vaya a alterar arbitrariamente las condiciones bajo las cuales se dio una concesión o se hizo un contrato.
Definitivamente, se debe ampliar la participación de los privados en el sector petrolero. De hecho, planteamos en el programa de gobierno de 2018, que los socios internacionales tuvieran mayoría accionaria en las empresas mixtas, al igual que el control operativo.
Tenemos que pensar en una forma en la que regresemos a una PDVSA manejada de forma profesional. Eso significa aislar a la Junta Directiva de PDVSA de presiones políticas.
Los puestos de Junta Directiva de PDVSA deben ser por periodos fijos y la destitución de uno de estos miembros, deben ser por causales muy específicas, tal como ocurre con el Banco Central. La Ley del Banco Central dice que un director solo puede ser destituido por un procedimiento.
Eso debería ser regulado por la AN, de forma que el gobierno no pueda decir “la Junta Directiva de PDVSA no está siguiendo mis órdenes entonces voy a destituirla”.
Se debe crear una agencia reguladora de hidrocarburos, para poder separar las funciones de producción en la industria petrolera.
De esa forma podemos construir un marco institucional. Me parece que puede ser algo muy positivo en algún momento ocurra la venta del 5-10% de las acciones de PDVSA, que podría, por ejemplo, usarse para capitalizar fondos de pensiones de los venezolanos.
Esto fue lo que hizo Ecopetrol, lo que hizo Arabia Saudí con Aramco. Perfectamente, este esquema se puede plantear, es un esquema que asegura un manejo del sector petrolero. Pero no creo que es algo que se debe plantear en el primer momento de una transición.
Nosotros debemos preocuparnos en construir la capacidad básica del Estado. Si nosotros comenzamos a abrir esta caja de Pandora con un Estado débil, el resultado puede ser muy difícil de controlar.
Enderson Sequera – Politiks.
