Los estados que no tienen suficientes cañones para oponerse a la superioridad material de las grandes potencias, no tienen otra arma que la fuerza ética del derecho para reclamar la solidaridad internacional. (Arturo Frondizi, discurso de Paraná, 3 de febrero de 1962)
Un busto de bronce en Caracas. Notas sobre Luis María Drago y la diplomacia latinoamericana
En el exiguo rectángulo caraqueño que forman Urdaneta, Baralt, Bolívar y Norte Uno, hay una sucesión exuberante de bellos edificios cargados de pasado. La zona –que mezcla densidad institucional con buen gusto arquitectónico- funge como un manual de historia venezolana. Este Cero es una calle pequeña y de nombre anodino, con un magnífico teatro en la esquina de Sur Dos y una sucesión de edificios art decó en estado desigual. Entre el paso apurado de los transeúntes, cerca de la puerta lateral de la Casa Amarilla y al costado de una joyería que rara vez está abierta, puede verse un breve busto de bronce y pie de mármol, con la figura señera de un abogado.
Exponente de la Generación del 80, como tantos ilustres argentinos, Luis María Drago había hecho la escuela secundaria en el prestigioso Colegio Nacional de Buenos Aires. Graduado en 1882 de abogado de la UBA, Drago fue periodista, editor del diario La Nación, juez civil, procurador y un estudioso de la criminalidad, desde la mirada higienista que proveía el positivismo de la Sociedad de Antropología Jurídica.
Antecedentes
En una época en que se habían normalizado las intervenciones políticas europeas en América Latina por intereses económicos, el caso de Venezuela evidenció esa tendencia de manera dramática. El gobierno de Cipriano Castro, instalado en el poder desde 1989 tras triunfar militarmente con la revolución liberal restauradora, llena un vacío de poder generado por luchas civiles, mientras lidia con los reclamos de potencias extranjeras que exigían el pago de daños a empresas y ciudadanos europeos, así como la cancelación de las deudas de los gobiernos anteriores.
Tras la Conferencia Panamericana de México, en diciembre de 1902, los representantes diplomáticos de Alemania e Inglaterra, acreditados en Venezuela, presentaron un ultimátum al gobierno venezolano exigiendo el reconocimiento de las reclamaciones y el pago de la deuda a sus respectivos gobiernos (solamente con el caso de Alemania, la deuda superaba los 8 millones de bolívares, fruto de la construcción del ferrocarril).
Este acto imperial era la versión tardía de la diplomacia de cañones propia del siglo XIX, una estrategia definida por el diplomático y marino británico Sir James Cable como una gunbaoat diplomacy, que propicia el uso de la fuerza naval limitada (definitiva, propositiva, catalítica y expresiva, según su particular clasificación), evitando un acto unilateral de guerra pero generando una ventaja de negociación asimétrica en una disputa internacional.
La respuesta venezolana fue impugnar las reclamaciones y redefinir el monto del adeudo. Por esa razón, los buques de Alemania, Inglaterra e Italia (incluida a última hora), tomaron posesión de los buques venezolanos anclados en La Guaira en el marco de un “bloqueo pacífico” y atacaron otros puertos, como Puerto Cabello, sitiando la costa venezolana.
Para Washington, aun cuando la intervención violaba la Doctrina Monroe, el motivo de la acción militar europea estaba justificado porque no se buscaba la reinstalación de una colonia en territorio americano independiente sino, únicamente, la defensa de sus intereses financieros dentro del territorio venezolano.
Sin el apoyo estadounidense, el presidente Cipriano Castro aceptó las condiciones propuestas por los alemanes, italianos e ingleses el 1 de enero de 1903. El 13 de febrero, Castro reconoció el pago de algunas deudas de manera inmediata y otras por comisiones estableciendo una garantía de hasta el 30 % del ingreso de las aduanas de La Guaira y Puerto Cabello para beneficio de agentes originarios de una comisión mixta. Como resultado, las hostilidades fueron suspendidas y el bloqueo fue levantado.
Las controversias entre las naciones agresoras y Venezuela fueron sometidas, por una parte, por tribunales especiales reunidos en Washington, y por otra, por Tribunales de Arbitraje de La Haya. Fue este último el que concluyó que las potencias, contra lo propuesto en Estados Unidos, tenían derecho preferente en el pago. En ese sentido, la Comisión Mixta estudió el monto que Venezuela debía pagar, alcanzando un millón y medio de bolívares.
Planteamiento de la doctrina
La doctrina Drago fue formulada por el ministro de Relaciones Exteriores argentino en diciembre de 1902. La situación de Venezuela generó un clima de indignación en América Latina. Los parlamentos de varios países de la región otorgaron su apoyo al gobierno venezolano, al tiempo que señalaron que la independencia regional había sido conseguida por los ciudadanos latinoamericanos y estos podían mantenerla sin apoyo estadounidense.
En el congreso argentino la situación venezolana dividió la opinión en dos segmentos: por un lado, los sectores que buscaban una homogénea declaración sudamericana y, por otra parte, los que no querían que el país adoptara ninguna postura que pudiera perjudicar las relaciones de Argentina con Venezuela. Es por esto que, Drago, protestó, por escrito, con una nota dirigida al ministro argentino en Washington, Martin García Merou, con instrucciones de que sea formalmente presentada ante el gobierno estadounidense.
La doctrina Drago -adoptada posteriormente en la conferencia de La Haya de derecho internacional, con algunas modificaciones- establece lo siguiente:
Entre los principios fundamentales del Derecho Público Internacional que la humanidad ha consagrado, es uno de los más preciosos el que determina que todos los Estados cualquiera sea la fuerza de que dispongan, son entidades de derecho, perfectamente iguales entre sí y recíprocamente acreedoras por ello a las mismas consideraciones y respeto.
El reconocimiento de la deuda, la liquidación de su importe, pueden y deben ser hechos por la nación, sin menoscabo de sus derechos primordiales como entidad soberana, pero el cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de la fuerza, no traería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción de su Gobierno, por los fuertes de la tierra.
El cobro militar de los empréstitos supone la ocupación territorial para hacerlo efectivo y la ocupación territorial significa la supresión o subordinación de los gobiernos locales a los países a que se extiende. En una palabra el principio que quisiera ver reconocido, es el que la deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni menos a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia extranjera.”
Luis María Drago
Es decir, Drago asevera que ningún Estado extranjero puede utilizar la fuerza contra una nación americana con la finalidad de cobrar una deuda financiera. Con esto, el canciller argentino combinó dos principios interrelacionados: el primero, que el uso de la fuerza contra Venezuela era una oposición a los postulados básicos de la Doctrina Monroe y, segundo (y como resultado) mostró un fuerte respaldo hacia la propuesta de seguridad hemisférica propuesta por Estados Unidos.
Sin embargo, el corolario Roosevelt separó la Doctrina Monroe de la Doctrina Drago. Durante la Segunda Conferencia de La Haya de 1907, la Doctrina Drago no fue sometida a votación pero sí fue objeto de rechazo por la delegación de Estados Unidos, que quiso plantearlo como propia a través del general Horacio Porter bajo el nombre de Proposición Porter. Esta proposición obtuvo 36 votos a favor. El voto argentino, en nombre del canciller Drago, fue igualmente afirmativo únicamente tomando en cuenta dos reservas, argumentando que:
[…] las deudas contractuales […] deben ser consignadas primero: […] las deudas provenientes de un contrato ordinario entre un súbdito o ciudadano de una Nación y un Gobierno extranjero, no se recurrirá al arbitraje sino en caso específico de denegación de justicia por las jurisdicciones del país del contrato que deben ser agotadas previamente. Segundo: los empréstitos públicos con emisiones de bonos, que constituyen la deuda nacional, no podrán dar lugar en ningún caso a la agresión militar ni a la ocupación material del suelo de las Naciones Americanas […].
En otras palabras, Drago planteaba que las deudas que un ciudadano de país y un gobierno adquirieran, no serán resueltas por medio de arbitrajes sino por las restricciones legales que ambos hayan acordado previamente y, que en segundo lugar, las hipotecas públicas no podrán ser objeto de agresión militar ni ocupación material de su territorio siempre que se trate de una nación americana.
El diplomático argentino sostuvo que los capitalistas que prestan dinero a los estados extranjeros conocen de antemano su grado de desarrollo y sus recursos, pudiendo así inferir posibles incumplimientos o retrasos en el pago de sus obligaciones. Drago sostenía que se había llegado a esta situación porque Venezuela había vivido convulsiones desde un periodo de anarquía hasta guerras civiles. En este sentido, un incumplimiento en cuanto a los plazos establecidos no significaba necesariamente falta de voluntad de pago, sino la necesidad de diferirlos hasta un momento económico, social o político más oportuno. Y la situación de Venezuela demostraba que ese no era el momento. Por ello, y más allá de cualquier consideración jurídica, el cobro compulsivo resulta inadmisible.
Estos argumentos apoyaron los planteamientos del diplomático argentino Carlos Calvo que establecía que:
[…] los Estados soberanos gozan del derecho de estar libres de cualquier forma de interferencia […] por parte de otros Estados y que los extranjeros tienen los mismos derechos que los nacionales y, en caso de pleito o reclamaciones, tendrán la obligación de acabar todos los recursos legales ante los tribunales locales sin pedir protección e intervención diplomática de su país de origen.
Comentario final
Con esta doctrina, Drago mostró su preocupación por la intervención europea en Venezuela formulando su propuesta alrededor de la Doctrina Calvo, tomando algunos aspectos sobre la no intervención de la Doctrina Monroe, mientras propicia una política multilateral inserta en un enfoque de “regionalismo hemisférico occidental”.
Sin embargo, no obstante el respaldo que Drago dio a la Doctrina Monroe, las diferencias entre la política exterior de Estados Unidos y el resto de los países latinoamericanos impidieron que éstos tuvieran un acercamiento regional, ya que el corolario Roosevelt mantuvo la protección unilateral de los intereses estadounidenses en el hemisferio. La política exterior implementada por Roosevelt tuvo dos vertientes en la región: en el Caribe, sostuvo una política control directo; mientras que en Sudamérica buscó aplicar una diplomacia de freno a las iniciativas autonómicas, enfoque fuera luego practicado por las administraciones de Howard Taft y Woodrow Wilson.
Nos encontramos frente al 120mo aniversario de la Doctrina Drago. En dicha doctrina se percibe el rechazo histórico de la región al uso de sanciones internacionales, así como una vocación por un orden internacional basado en reglas, algo muy importante para los países débiles y/o periféricos. Noto, allí, también, un uso legítimo del derecho internacional como estrategia autonomista.
Puede que ésta sea una oportunidad para valorar tanto el esfuerzo, como el estilo mesurado y asertivo de Drago. Siempre hubo, como Drago, hombres y mujeres en la diplomacia argentina y latinoamericana que –sin tener esa merecida valoración histórica- evitan conflictos y construyen mecanismos institucionales de manejo de disputas, trabajando discretamente para defender los intereses de su país y su región.
No siempre esos esfuerzos son visibles, porque –por su naturaleza- están alejados del folclore político colorido y de las narrativas radicalizadas. Esos diplomáticos –que suelen impulsar estrategias razonables con foco en agendas concretas- hacen una lectura serena del escenario internacional, desconfían del entusiasmo por la aquiescencia, construyen –y, sobre todo, no dilapidan- autonomía, evitando la confrontación innecesaria. Quizás sea hora de reconocer el valor de esas prácticas.
