El auge de los precios de las materias primas a principios de este siglo se ha atribuido a menudo a un superciclo de materias primas, es decir, a una subida de precios mayor de lo que cabría esperar en auges normales. Esto obedeció en alta medida a algunos minerales, ya que la mayoría de los incrementos de precios de los productos básicos agrícolas fueron más modestos.
Este auge de los minerales mejoró los registros de crecimiento de muchos países del Sur desarrollo, sobre todo en África. Ante las crecientes presiones para actuar urgentemente en respuesta a la aceleración del recalentamiento global, se han intensificado los esfuerzos de mitigación, con promesas de transiciones energéticas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Para ello es necesario pasar de la combustión de combustibles fósiles a las energías renovables y las tecnologías complementarias, como por ejemplo en el transporte. Esta transición energética requiere más minerales específicos como el litio, el cobre y el cobalto. Este aumento de la demanda de minerales ofrece a las economías ricas en recursos más oportunidades para una mayor movilización de recursos nacionales para el desarrollo.
Un informe del Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (IGF) y el Foro Africano de Administración Tributaria (Ataf), con el título de “El Futuro de la Fiscalidad de los Recursos: 10 ideas políticas para movilizar los ingresos de la minería”, pasa revista a los principales problemas a los que se enfrentan los gobiernos africanos y de otros países que intentan incrementar los ingresos procedentes de la minería.
Grandes expectativas, poca fiscalidad
Los acuerdos mineros coloniales y neocoloniales rara vez han proporcionado los ingresos que necesitaban los gobiernos poscoloniales. Una gobernanza deficiente, incentivos fiscales demasiado generosos, políticas fiscales deficientes, malos contratos, así como la elusión y la evasión fiscales han mermado los ingresos por los minerales explotados en los países en desarrollo.
Los países ricos en recursos se han replanteado cómo beneficiarse más de la minería a raíz de la pandemia de covid-19, el empeoramiento de la crisis de la deuda de los países en desarrollo y la creciente incertidumbre sobre los ingresos y gastos públicos.
Los cánones mineros y la fiscalidad para los explotadores han permanecido prácticamente inalterados durante décadas, mientras que el impuesto de sociedades es difícil de recaudar, vulnerable al traslado de beneficios y a menudo minimizado con la ayuda de profesionales fiscales y funcionarios corruptos.
Mejorar la fiscalidad
La fiscalidad de las empresas mineras transnacionales lleva mucho tiempo planteando grandes retos. Las deficiencias de la legislación y su aplicación, así como la escasez de fondos y personal, hacen que la mayoría de los países en desarrollo estén mal equipados para aplicar complejas normas fiscales internacionales, como el principio de plena competencia y los tratados de doble imposición.
Los países en desarrollo son especialmente vulnerables a la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS, en inglés). El personal del Fondo Monetario Internacional (FMI) calcula que los países africanos han perdido hasta 730 millones de dólares anuales de ingresos mineros debido a esa erosión.
Muchos países en desarrollo identificaron los precios de transferencia como el mayor reto a la hora de gravar la minería. El problema se ha visto agravado por los regímenes fiscales mineros y los acuerdos de inversión que favorecen a los inversores, especialmente extranjeros.
Estos acuerdos contienen a menudo incentivos fiscales que dificultan la recaudación de ingresos mineros. Peor aún, muchos gobiernos creen que son necesarios generosos incentivos fiscales para atraer la inversión minera. Pero éstos suelen socavar la eficacia de la administración fiscal, provocando importantes pérdidas de ingresos.
Además, las condicionalidades políticas suelen encerrar condiciones fiscales y contratos mineros mal diseñados, a menudo exigidos o recomendados por el FMI o el Banco Mundial. Estos suelen beneficiar a los inversores, lo que puede dar lugar a costosos litigios para los gobiernos anfitriones.
Generar ingresos públicos sustanciales a partir de la minería artesanal y en pequeña escala (Mape) es difícil. Dado que la Mape induce más al gasto local que los impuestos a la extracción o a la exportación, los impuestos indirectos y los impuestos sobre el patrimonio son probablemente mejores para esos ingresos.
Los gobiernos de los países en desarrollo ricos en recursos necesitan financiación y personal fiable para aplicar con éxito las medidas, garantizar la rendición de cuentas y frenar la corrupción. Una asistencia financiera y técnica suficiente puede mejorar mucho la recaudación de ingresos mineros, garantizando que las empresas paguen todos los cánones e impuestos establecidos.
La aplicación efectiva debe estar bien respaldada por acuerdos y organizaciones internacionales, socios para el desarrollo y la sociedad civil. Deben evitarse los incentivos fiscales que socavan los objetivos de las políticas gubernamentales y los sistemas jurídicos.
No es fácil mejorar la fiscalidad
Un mayor acceso a la información y a los conocimientos especializados puede mejorar de gran manera la administración de los impuestos mineros. La información, especialmente la procedente de otras jurisdicciones, es fundamental para que las administraciones tributarias recauden mejor los impuestos adeudados. Lamentablemente, en muchos países en desarrollo los avances han sido lamentablemente lentos.
Entre los instrumentos diseñados para mejorar el intercambio de información se encuentran los tratados bilaterales de inversión y fiscales, los acuerdos de intercambio de información fiscal, la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal –de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)- y el Acuerdo Multilateral de Asistencia en Materia Fiscal del Ataf africano.
La recaudación de ingresos mineros debe poder verificar la cantidad y la calidad de las reservas y los extractos minerales. Entre los principales retos figuran la mejora de la capacidad de auditoría fiscal y la obtención de conocimientos actualizados sobre la minería, incluidas las implicaciones de los cambios en las técnicas mineras.
Frecuentemente se requiere una mejor cooperación interinstitucional para una mejor regulación y para evitar un enfoque incoherente y fragmentado.
Muchos de los problemas BEPS de los ingresos de la minería se deben a limitaciones de capacidad, por ejemplo, a que los gobiernos puedan verificar eficazmente los costes de los bienes y servicios y los precios de los minerales.
Muchas operaciones también requieren que los auditores fiscales tengan un conocimiento detallado de la cadena de valor de la minería.
Muchos aspectos de las operaciones mineras permiten inflar los costes reales para evadir impuestos. Valorar intangibles, como la propiedad intelectual, también se dificulta. Además, muchos países carecen de normas para gravar la venta de activos mineros indirectos en el extranjero, por lo que a menudo pierden muchos ingresos.
¿Demasiado poco y demasiado tarde?
Los países en desarrollo ricos en minerales esperan que las rentas de los recursos mineros aumenten en forma significativa los ingresos públicos. También aguardan que la fiscalidad de la minería recaude muchos más ingresos, sin perjuicio de otros objetivos políticos.
Sin embargo, en la mayoría de los casos, la minería no ha aportado los ingresos esperados.
Leyes y acuerdos de inversión inadecuados, incentivos fiscales demasiado generosos, así como la evasión y elusión fiscales han contribuido a este fracaso. Algunas autoridades carecen de los conocimientos, la información y los medios que se necesitan para gravar más eficazmente la minería.
La corrupción y la mala gestión de los ingresos también se mantienen como problemas sin resolver.
Por fortuna, la recaudación de ingresos mineros se ha incrementado, aunque sea modestamente. Muchos países están mejorando su normativa fiscal para la minería y reforzando su capacidad de auditoría fiscal.
Una mejor cooperación internacional puede resolver muchos problemas, incluidas las asimetrías de información. Todos los países que aplican la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (Eiti, en inglés) están ahora obligados a divulgar los contratos de minería, petróleo y gas. Esto puede mejorar significativamente la transparencia.
Aunque son bienvenidas, estas mejoras aún distan mucho de ser suficientes para satisfacer las considerables necesidades de movilización de ingresos internos de los países en desarrollo con la prontitud suficiente para acelerar adecuadamente el desarrollo sostenible tras los escasos avances registrados durante casi una década.
Profesor de economía y antiguo secretario general adjunto de la ONU para el Desarrollo Económico.
