Aplicable a cualquier geografía, con este trabajo del Pontificio Seminario Mayor San Rafael Valparaíso, podemos apreciar o entender lo que sucede en la institución que parasitó por un lustro el coronel psicópata y lo que en ella se reedita o podría reeditarse enésimas veces si no se produce un cambio de su establishment, o de los cerebros que la gerencian. A la vez de entender que la institución debió haber sido pensada de otra manera, propender a su reforma para blindar su cuerpo normativo, porque el actual permite las fisuras en las que incursionan la corrupción institucional y la corrupción personal.
Corrupción institucional y corrupción personal.- Una de las diferencias importantes entre la corrupción personal y la institucional es que la primera requiere de motivaciones corruptas y la segunda no necesariamente. En el ámbito de la corrupción institucional, la corrupción política tiene, por razones obvias, especial relevancia. Es justamente este tipo de corrupción a la que suele aludirse históricamente cuando se usa la metáfora de la enfermedad. Otros ejemplos posibles de corrupción institucional son la corrupción académica, judicial, económica y policial. Esto muestra que hay tantos tipos de corrupción como instituciones sociales se puedan identificar como corruptibles (Miller, Roberts & Spence, 2005: 9).
Surge desde luego la cuestión acerca de qué es lo que hace que la corrupción sea (o no) política. Si bien no es mi intención ocuparme aquí de esto, puede ser suficiente sostener que la corrupción es política cuando involucra a instituciones y a personas (en tanto que miembros de esas instituciones) cuya existencia implica la distribución y ejercicio del poder público. Cuando hay corrupción esa distribución y ejercicio entran en contradicción con las razones que se deberían ofrecer a la hora de justificar la existencia de dicho poder. Tomaré la corrupción política como el tipo de corrupción institucional a considerar y partiré afirmando algo muy simple: la corrupción política solo puede existir en un contexto institucional. Las instituciones se constituyen mediante reglas (reglas constitutivas) que establecen ciertas funciones de estatus del tipo “Y cuenta como Z en A”. En términos menos formales sería: “Juan cuenta como fiscal en el sistema de justicia…”
Esta distinción entre la corrupción institucional y la corrupción personal recibió especial atención en el trabajo seminal de Dennis F. Thompson 3. Lo que se persigue con ella no es simplemente constatar una cuestión de grados ―i.e., en la corrupción institucional hay más personas involucradas que en la corrupción personal― sino más bien una cuestión de tipos diferentes de corrupción. En términos generales, existe corrupción política ―según Thompson― cuando los intereses privados distorsionan los propósitos públicos, influenciando el gobierno sin consideración por el proceso democrático (2013:4).
Estos propósitos expresarían valores centrales que se busca proteger y promover mediante la existencia de ciertas instituciones (aunque, por cierto, no únicamente mediante ellas). En términos más específicos, la corrupción es institucional en la medida en que: a. el beneficio que recibe quien es corrompido es más institucional que personal, y b. la ventaja o “servicio” que el funcionario proporciona toma la forma del acceso más que el de la acción y c. la conexión entre la ganancia y la ventaja manifiesta una tendencia a subvertir procedimientos legítimos de la institución, independientemente de si existe o no un motivo impropio (Thompson, 2018: 503).
Los beneficios son más institucionales o políticos que personales cuando lo que cuenta como ganancia no es una suma de dinero o un viaje al Caribe, sino el tipo de beneficio que, por ejemplo, recibe un candidato cuando algunos privados financian su campaña. Por otra parte, la ventaja o servicio otorgado a cambio de la ganancia entendido como acceso más que como acción, refiere al hecho de que quien recibe la ganancia no realiza algo específico a cambio, sino que está más dispuesto a escuchar y atender lo que el proveedor de la ganancia pudiese demandar.
Lo que hay aquí es una mayor oportunidad (que otros ciudadanos) de ejercer influencia: esto es lo que se llama “ventaja institucional” (Thompson, 2018: 504). Se entiende, además, que, al hablar de una tendencia, la ventaja proporcionada por parte del funcionario no es episódica, sino que es sistemática, independientemente de si es o no el mismo funcionario quien la proporciona. El que tenga este carácter no responde al hecho de que algunos funcionarios tengan constantemente intercambios quid pro quo con individuos particulares, sino más bien al que existen condiciones estructurales para que esto tienda a ocurrir.
Por esa razón, no es necesario que existan motivaciones corruptas para que la corrupción institucional se dé. Son las reglas constitutivas de una institución las que pueden hacer que esta sea corrupta, independientemente de si también lo son sus miembros. Es decir, para que haya corrupción institucional no se requiere necesariamente de la existencia de personas moralmente mal motivadas al interior de la institución. Este es un punto con el que podría plausiblemente no estarse de acuerdo, poniendo en cuestión la posibilidad misma de hablar de corrupción (personal o institucional) cuando se excluye el componente de la motivación moral individual.
Esta posición diría que allí donde hay corrupción hay individuos corruptos (Warren, 2004: 331). En resumen, en el caso de la corrupción institucional, la ganancia es política, el “servicio” dado a cambio de la ganancia es sistemático y la conexión entre ambos estaría basada en lo que Thompson llama “tendencias institucionales”. En cambio, en el caso de la corrupción individual el beneficio es personal, el servicio dado es episódico y la conexión entre ambos está basada en un motivo individual (Thompson, 2013: 14). Por supuesto, la distinción entre ambos tipos de corrupción no pretende cortar nítidamente la realidad en dos.
Existen zonas grises en las que nos topamos con casos impuros, en los que el beneficio es político, el servicio es sistemático pero la conexión entre ambos está basada en un motivo individual (Thompson, 2013: 14). La idea de fondo es que la corrupción institucional implica la ganancia política o el beneficio de un funcionario público bajo condiciones que, en general, tienden a promover intereses privados de manera impropia (Thompson, 2013: 6). Interpreto aquí la expresión “bajo condiciones” como aludiendo a las reglas constitutivas de una institución que son las que permiten o facilitan que se genere la tendencia institucional corrupta. Es este el punto clave para determinar si la distinción entre los dos tipos de corrupción es o no plausible.
Algunas observaciones críticas al concepto de corrupción institucional.- La distinción entre estos dos tipos de corrupción es importante porque, de ser plausible, permite introducir en el concepto de corrupción un componente estructural que el concepto de corrupción personal no está en condiciones de incluir. Con la intención de sondear ―más que la plausibilidad― el modo de trazar la distinción entre estos tipos de corrupción, me permito hacer algunas observaciones. Creo que hay algunas afirmaciones problemáticas en la definición de corrupción institucional ofrecida por Thompson. Estas afirmaciones pondrían en cuestión la separación entre este tipo de corrupción y la personal.
El punto problemático es el siguiente. ¿En virtud de qué criterio puede calificarse como corrompido ―como lo hace el punto (a) de la definición de Thompson― a quien recibe el beneficio? Si hablamos de un tipo de corrupción (como la institucional) que no guarda una conexión necesaria con la motivación moral personal, la calificación del receptor del beneficio como corrupto ―en tanto es corrompido por otro― no debería formar parte de la definición de lo que la corrupción institucional es. A esto agreguemos lo siguiente. Según Thompson, tanto en el ámbito personal como en el institucional, la corrupción ocurre no simplemente porque se promueven los intereses privados, sino porque estos son promovidos sin “la debida consideración por las reglas de un proceso legítimo” (2013: 7).
Justamente uno de los aspectos atractivos de la distinción entre ambos tipos de corrupción apunta al hecho de que la corrupción es institucional en la medida en que las reglas existentes son parte de las condiciones estructurales que favorecen la corrupción. Sin embargo, al señalar que el problema apunta a la no consideración de las reglas de un proceso se puede dar a entender que la corrupción institucional se da cuando un miembro de una institución viola las reglas de esa institución. En este sentido la forma en la que Thompson formula su manera de entender la corrupción institucional puede oscurecer la distinción misma que él propone. Esto oscurecería el aporte de la distinción que consiste en poder calificar a una institución como corrupta independientemente de las motivaciones de sus miembros.
En la medida en que es correcto hablar de tendencia institucional ―y no únicamente de actos corruptos―, la existencia de reglas que son observadas por los participantes es lo que hace de la corrupción institucional un fenómeno más complejo que la corrupción personal y lo que explica que tal fenómeno sea más difícil de identificar. En parte por esta razón Lawrence Lessig, adhiriendo al análisis institucional propuesto por Thompson, afirma que la corrupción institucional es manifiesta cuando hay una influencia estratégica y sistemática, o incluso ética, que mina la efectividad de la institución, alejándola de su propósito o debilitando su habilidad para alcanzar su propósito, incluyendo, en una medida relevante para su propósito, el debilitamiento, ya sea de la confianza pública en esa institución o de la confiabilidad inherente a la institución (2013a: 553).
La corrupción es comprendida aquí en términos de un cierto tipo de influencia (estratégica, sistemática, ética), que debilita la efectividad de la institución en virtud del propósito que la caracteriza. Este tipo de influencia genera una dependencia impropia entre la institución y los intereses privados; cuestión que lleva a Lessig a entender la corrupción institucional como corrupción de dependencia [“dependence corruption”] (2013b: 14).
Corrupción institucional en términos algo más formales.- En términos más formales la corrupción institucional podría ser entendida de la siguiente manera. Una institución X tiene como propósito Z, donde Z es algo estimado como bueno por quienes crean la institución o por quienes (tácita o explícitamente) la sostienen en el tiempo. Dadas las reglas que constituyen a X, ciertas prácticas ajustadas a esas reglas se dan entre los miembros de X y quienes interactúan (o deben interactuar) con X. Estas prácticas tienen la forma de un intercambio en el que una parte beneficia a otra y esa otra responde positivamente ofreciendo una ventaja.
Sin embargo, tales prácticas legales pueden ser corruptas. Lo serán cuando, a causa de las prácticas a las que dan origen las reglas que constituyen a X, se afecte negativamente la consecución de Z. Una institución es corrupta cuando, dada su configuración, tiende a generar patrones de conducta que afectan sistemática y negativamente la consecución de Z. Un punto relevante es que “Z” alude aquí al estándar normativo en virtud del cual una determinada institución es considerada como corrupta o no. Dicho estándar puede ser entendido como el propósito central de la institución o, si se prefiere, como el doble puro (incorrupto) de dicha institución.
En algunos casos, dada la naturaleza de la institución, ese propósito central puede ser entendido como el bien común. Ciertamente, en sociedades caracterizadas por un pluralismo de concepciones acerca del bien, esta noción es problemática. Sin embargo, no es necesario tratar aquí esta cuestión. En términos amplios, es suficiente entender que la idea de una institución como teniendo un propósito central alude simplemente al hecho de que toda institución, en virtud de las reglas que la constituyen, es constituida para algo y ese algo es su propósito central. Deberíamos decir entonces que toda institución es constitutivamente teleológica.
Una distinción: malas reglas y violación de reglas.- Si bien, al menos conceptualmente, están claras las diferencias entre la corrupción personal y la institucional en lo que refiere a las ganancias y ventajas, es menos claro en qué sentido puede separarse la corrupción personal de la institucional. El problema parece darse en dos niveles. Un nivel es el del diseño institucional (es decir, las reglas existentes). En este nivel es la propia configuración de la institución la que posibilita la tendencia a que se produzcan actos cuyos efectos atentan contra su propósito, es decir, la tendencia a distorsionar el propósito central de la institución se genera porque las reglas así lo permiten.
El otro problema se sitúa en el nivel del origen del diseño institucional. Es posible que la existencia de reglas constitutivas que generan incentivos perversos se explique, o bien por un error en el diseño, o bien por una intención ―de parte, por ejemplo, de algunos legisladores― de crear una institución que (de la manera menos evidente posible) tenga justamente el tipo de efectos que imposibilitan (o hacen más difícil) la consecución de su propósito central y esto con el fin de obtener beneficios que pueden ser tanto personales-institucionales como puramente personales.
Si el problema fuera el de la mera no aplicación de las reglas, la corrupción de la que estaríamos hablando sería de tipo personal pues implicaría únicamente la existencia de motivaciones corruptas que son las que llevarían a su no-aplicación. En este caso diríamos que la institución ha sido corrompida. En cambio, en el caso de la corrupción institucional es la institución misma la que es calificada de corrupta. La distinción aquí sería la siguiente. Una cosa es decir que una institución ha sido corrompida (eso implica violación de reglas) y otra cosa es decir que una institución es corrupta (esto implica “malas” reglas).
Como decía, el que existan reglas deficientes en este aspecto puede ser el resultado de un acto deliberado, es decir, una institución puede ser creada a partir de motivaciones que deberían llevarnos a calificar ese acto de creación como corrupto. Respecto de esa institución corrupta que es el producto de un acto de corrupción, no es necesario que los individuos miembros y no-miembros de esa institución realicen actos corruptos. La idea de la corrupción institucional es que, dado como la institución es, los efectos que se siguen de su mero funcionamiento son corruptos en el sentido que distorsionan el propósito de dicha institución. Es decir, dado el propósito, la institución debió haber sido pensada de otra manera y esto independientemente de si dicha institución es el producto deliberado de un acto corrupto o de un error de diseño institucional.
Corrupción institucional Veritas, núm. 41, Diciembre 2018, pp. 9-19 Pontificio Seminario Mayor San Rafael Valparaíso.
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