La Administración Tributaria Municipal – como ejecutor de las normas en materia de creación, modificación y supresión de los tributos asignados – tiene a su cargo cumplir y hacerlas cumplir en todo tiempo – por lo que la ni tan menuda tarea debe llevarse siguiendo los parámetros de la ley u ordenanza de que se trate.
Su gestión implica un manejo complejo de datos y otros aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino también personal, por lo que es necesario instaurar una estructura técnica que le permita al Municipio – como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas públicas locales.
Debe basar su actuación en los principios previstos para el funcionamiento de la gestión pública: eficacia, eficiencia, transparencia, entre otros.
Ocasionalmente, se encuentra el contribuyente con la afirmación que existen administraciones tributarias en el ámbito descentralizado; ello es cierto, solo que se está frente a administraciones tributarias especiales o aplicadas.
Podría ser el caso de institutos autónomos municipales, por ejemplo, siendo los que se ocupan de la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario.
Sin ánimo de desviar, pero es pertinente advertir que dependerá si se está o no frente a una administración tributaria en ciertos casos – por ejemplo, en esto del aseo urbano y domiciliario – por aquello de los precios y tasas, que tienen un manejo diferente, pero no es el objeto de estas líneas y quien suscribe ya ha publicado material, por lo que sugiero su lectura si se desea obtener mayor información del punto.
La Administración Tributaria Municipal (general) ejerce su papel a través de órganos, es decir, estructura central, por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de Hacienda Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía.
También se puede encontrar el empleo de formas de desconcentración, que no es igual a descentralización, por lo que se le dan denominaciones como SAMAT, SEMAT, SUHAT, SUMAT u otras, producto de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de administración tributaria municipal.
Esto significa que, dentro de los llamados Modos de Gestión previstos por la (LOPPM, 2010), puede organizarse a la Administración Tributaria, bien sea de manera directa, como ocurre en el Municipio Chacao del Estado Miranda con denominación Dirección de Administración Tributaria (DAT) o un servicio desconcentrado como se apuntó en el párrafo precedente; en el mismo Estado y ciudad (Caracas) está el Servicio de Administración Tributaria del Municipio Sucre del Estado Miranda (SEDAT), lo que – para efectos de la explicación – son municipios contiguos, cumpliendo territorialmente los mismos roles sin interferencias.
No hace diferencia alguna para la ejecución de sus competencias, pues puede aplicar una multa o un cierre, por ejemplo, conforme la gravedad de la falta de acuerdo con las previsiones de la Ordenanza del tributo que se trate y/o el Código Orgánico Tributario (COT, 2020).
Generalmente existen ordenanzas que regulan la actividad de la Administración Tributaria, no solamente por las normas de cada tributo en particular, sino de carácter general; suelen denominarse Ordenanza de la Hacienda Municipal, Procedimientos Tributarios, entre otros.
Al respecto, tanto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) como el (COT, 2020) contienen regulaciones expresas sobre esta materia.
El gobierno y administración del Municipio corresponde al Alcalde, quien es el responsable de la Hacienda Pública Municipal, la que está constituida – según la (LOPPM, 2010) – por los bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo.
El Tesoro está conformado por el dinero y valores de la entidad municipal y demás obligaciones a su cargo.
De acuerdo con este instrumento legal, aquélla tiene el reflejo de los parámetros constitucionales sobre la materia porque son de obligatorio acatamiento y ejecución para cada institución oficial que ejerce competencias tributarias, a través de las Ordenanzas.
La fiscalización busca que los contribuyentes demuestren ante la autoridad al ser requerido, el cumplimiento de sus obligaciones en tiempo oportuno, de acuerdo con la naturaleza del tributo, bien sea impuestos, tasas o contribuciones, so pena del inicio del correspondiente procedimiento sancionatorio.
En una publicación de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT) donde se rindió homenaje a la memoria de Ilse van der Velde, realizado en 1998, Caracas, Venezuela; se expresó que la figura jurídica que nos reúne en esta ocasión, tiene por objeto la comprobación con exactitud y veracidad de los datos e informaciones aportados en las declaraciones hechas por los sujetos pasivos tributarios, por lo que puede afirmarse sin equivoco que es insumo para la determinación, conduciendo hacia la liquidación y recaudación, de ser el caso.
Partiendo del principio general de rango constitucional (CRBV, 1999), que todas las personas tienen el deber de sostener las cargas públicas, mediante la fiscalización se ejerce una medida de control cuya finalidad es si se ha cumplido o no en tiempo oportuno la obligación tributaria, dado el hecho que se practica con posterioridad.
Pretende establecer – de forma fehaciente – si se ha incumplido o no alguno de los deberes del sujeto pasivo frente a la Administración, por ejemplo: inscripción en algún registro que se crea, presentar declaraciones, efectuar pago, utilizar formatos establecidos, entre otros, dentro del marco de la relación jurídica tributaria.
Se trata de una actividad administrativa, por lo que no la ejercen ningún otro organismo dentro de la estructura municipal, como el Concejo Municipal, el Consejo Local de Planificación (CLPP) ni siquiera la Contraloría Municipal por aquello de controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas con estos.
Aun cuando la competencia de este integrante del sistema de control fiscal no solamente va dirigida hacia el desempeño de los organismos municipales, sino que también podría enfilarse hacia contribuyentes y responsables, como lo estatuye la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010), ya que forma parte del sistema en referencia, en concordancia con el Código Orgánico Tributario (COT, 2020), encuadra – siguiendo la normativa constitucional – a otro tipo que no se corresponde con las de la rama ejecutiva, sin que implique ser menos meritorio, ya que representa la moral pública.
Ello en razón porque su actividad abarca aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión.
Se ha dicho que la Contraloría Municipal funge como auxiliar de la Administración Tributaria cuando aquella realiza labores de fiscalización; esto no es acertado y así lo ha sentado el Máximo Tribunal en repetidas ocasiones, pudiendo mencionar como emblemática la decisión distinguida con el número 1996 de fecha 25 de septiembre de 2001, cuando afirmó:
“En atención a ello esta Sala no puede asignarle al organismo contralor el carácter de órgano auxiliar externo de fiscalización de la Administración Tributaria, ya que al ser este un ente (órgano, por ser una estructura centralizada, conforme el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Publica) de rango constitucional, dotado de una autonomía orgánica, funcional y administrativa, goza de independencia frente a la Administración Publica Nacional (Municipal en el caso que
nos ocupa), lo que impide la existencia de cualquier vínculo de pertenencia o jerarquía y, por ende, de alguna subordinación o dependencia frente a ella…”.(Subrayado y paréntesis añadido es de E.L.S.)
El fragmento de la decisión merece – para fines pedagógicos – unas precisiones.
Cuando se hace alusión a la autonomía de la Contraloría resulta lógico porque no puede subordinarse a los órganos legislativo ni ejecutivo en su desempeño, ya que limitaría sensiblemente su razón de ser, si recibiere y tuviere que obedecer instrucciones para el ejercicio de sus competencias.
Esto nos lleva hacia la noción de jerarquía.
Para el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio es orden o grados de personas y cosas; hace referencia a los empleados y funcionarios de la Administración Pública.
El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; dice que es uno de los principios jurídicos de la organización administrativa.
Se vincula con el principio de competencia porque implica la distribución de ésta por razón del grado, pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior.
Ese control ejercido por la Administración Tributaria es posterior del momento fijado por la norma tributaria para el cumplimiento de los deberes a que se contraiga la ley u ordenanza en cuestión, como cuando se constata si el sujeto pasivo lo hizo en tiempo oportuno cabalmente, así como enterar las cantidades causadas por concepto de tributo.
Como procedimiento tiene la característica que es una secuencia que debe transcurrir de forma ordenada, lo que permitiría confianza y seguridad, rodeado de unas formalidades y la noción de orden público, lo que conllevaría a sometimiento del instrumento jurídico a la ley y el derecho, como también las etapas de instrucción, sustanciación y decisión deben andar sintonizadas con los derechos y garantías concedidos a los administrados (contribuyentes).
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
Abogado – edularalaw@gmail.com
