En los últimos dos años, la guerra en Ucrania ha impulsado la aceleración y multiplicación de las iniciativas de la UE para mejorar la industria de defensa europea y la capacidad de Europa para defenderse y apoyar la defensa de Ucrania.
De iniciativas recientes…
Las iniciativas recientes de la Comisión Europea han buscado principalmente alentar a los Estados miembros a transferir equipo militar a Ucrania y aliviar sus preocupaciones sobre la disminución de sus reservas. Esto ha sido posible incentivándolos a agregar la demanda de ciertos productos como municiones, aumentar las capacidades de producción en Europa y realizar adquisiciones conjuntas para llenar brechas de capacidades.
Los resultados han sido mixtos. La asignación de 17.000 millones de euros bajo el Instrumento Europeo para la Paz para reembolsar las transferencias bilaterales de armas ha sido ciertamente significativa. El rápido lanzamiento del Acta de Apoyo a la Producción de Municiones (ASAP) ha sido un buen ejemplo de toma de decisiones rápida, pero no ha sido revolucionario para la producción industrial en Europa.
Otras iniciativas se han retrasado o no han estado a la altura de la tarea. En particular, el Acta de Refuerzo de la Industria de Defensa Europea a través de la Compra Conjunta (EDIRPA) se lanzó con un presupuesto de apenas 310 millones de euros durante dos años, con muy poco impacto real en un ámbito de adquisiciones que presenta programas de magnitudes de 12 cifras. Sin mencionar que esta ‘respuesta de emergencia’ tardó 1.5 años en finalmente ver la luz.
Y, en general, la compra colaborativa sigue siendo baja, con los Estados miembros de la UE prefiriendo tomar lo que esté disponible en el mercado según una lógica de suma cero, y a menudo de proveedores no pertenecientes a la UE.
Como tal, la Comisión Europea y el SEAE publicaron su Estrategia Industrial de Defensa Europea (EDIS) en marzo de 2024. Esta perspectiva a más largo plazo sobre los desarrollos industriales de defensa de la UE está destinada a remediar estas deficiencias, construir sobre la Brújula Estratégica de 2022 y ayudar a establecer la agenda de la próxima Comisión.
… A soluciones inmediatas…
En este contexto, el mandato de la nueva Comisión es una oportunidad para acelerar la implementación de las iniciativas existentes, cumplir con los compromisos de EDIS e introducir algunas novedades adaptadas para liberar los recursos necesarios. Esto se basa en tres pilares: la agregación de la demanda, la transformación y sinergias industriales del lado de la oferta, y la participación de la inversión privada.
Primero, el Programa Europeo de Inversión en Defensa (EDIP), previsto por la Estrategia, debe implementarse completamente. Con un presupuesto de 1.500 millones de euros para combinar los incentivos de agregación de demanda de EDIRPA con los incentivos de ASAP para aumentar la producción, EDIP tiene como objetivo incrementar la compra colaborativa y potenciar la capacidad de producción europea.
Segundo, el costo de las capacidades que se adquirirán bajo el EDIP podría reducirse eliminando algunas de las cargas administrativas impuestas a los programas industriales financiados por la UE, como las autorizaciones de transferencia de armas intra-UE ex post. En conjunto, EDIP y la simplificación administrativa también podrían generar el tipo de consolidación industrial necesaria para crear economías de escala.
Tercero, el llamado de EDIS para cambiar la política de préstamos del Banco Europeo de Inversiones para favorecer a la industria de defensa y fomentar la movilización de capital privado debe ser genuinamente atendido. Las pymes innovadoras centradas en tecnologías emergentes y disruptivas también se beneficiarían de la simplificación administrativa y una inyección de capital privado.
… Y un posible avance
Pero, lo más significativo, los cimientos de una legítima industria de defensa de la UE descansan en una financiación adecuada. Esto significa que debe avanzar la conversación sobre los bonos de defensa europeos.
El Comisario Europeo Thierry Breton, el jefe saliente de la industria de defensa de la UE, ha declarado que el EDIP requiere 100.000 millones de euros para una implementación efectiva. Esta cifra contrasta marcadamente con los 8.000 millones de euros actualmente asignados bajo el FED, de donde se ha extraído y reempaquetado el portafolio de 1.500 millones de euros del EDIP.
La financiación del EDIP no debe ser a expensas del FED y del papel valioso que ha desempeñado en la financiación de la investigación y el desarrollo conjuntos, lo cual debe continuar bajo el próximo marco financiero plurianual (MFP) de la UE. Considerando que el desarrollo de capacidades y la producción requieren un orden de magnitud diferente de recursos, 1.500 millones de euros son meramente insignificantes y el presupuesto del EDIP 2.0 debe ser revisado a al menos 42.000 millones de euros.
Distribuido a lo largo del MFP 2028-2035, esto equivaldría a aproximadamente 6.000 millones de euros/año para cubrir parte de los costos de la producción y adquisición conjuntas de cuatro a seis programas de desarrollo de capacidades de alta gama. Esto permitiría a la UE cofinanciar al menos un proyecto emblemático europeo en cada dominio operativo físico (terrestre, naval, aéreo y espacial) y esfuerzos conjuntos como la defensa aérea y antimisiles integrada.
En este contexto, el verdadero ‘momento hamiltoniano‘ de la UE en defensa sería una decisión de emitir deuda conjunta para financiar adecuadamente las ambiciones establecidas en su Estrategia Industrial de Defensa.
Basados en el Art. 122 del TFUE e implementados de acuerdo con los Artículos 173-174 del TFUE, dichos bonos —posibles bajo el Reglamento Financiero de la UE— podrían proporcionar el respaldo para subvenciones a los Estados miembros para fortalecer la capacidad de producción de defensa de la Unión si se combinan con los incentivos existentes para la investigación, desarrollo, producción y adquisición conjuntas de capacidades. Esto evitaría la lógica de dos velocidades y las condiciones más débiles de las propuestas para usar el Mecanismo Europeo de Estabilidad (excluyendo a países clave como Polonia, Suecia y Dinamarca) para emitir préstamos a los Estados miembros de la UE para gastos de defensa.
Así como el Fondo de Recuperación y Resiliencia inducido por la Covid estabilizó los mercados europeos y sostuvo la demanda durante y después de la pandemia, los bonos de defensa europeos tienen el potencial de ser un cambio de juego para las ambiciones de defensa de la UE debido a la velocidad y escala potencial de la movilización de recursos, y al impacto potencial en la desfragmentación del mercado. Y, afortunadamente, esta vez el Tribunal Constitucional Alemán no debería tener objeciones.
Según nuestra propuesta, los principales fabricantes de defensa en países típicamente frugales como los Países Bajos, Suecia, Dinamarca, Alemania y Finlandia seguramente se beneficiarían de los objetivos de adquisición conjunta de la base industrial de defensa de Europa. El préstamo de 50.000 millones de dólares garantizado por los intereses generados por los activos rusos congelados también podría liberarse para que el Instrumento Europeo para la Paz se enfoque en las necesidades inmediatas del campo de batalla de Ucrania.
Sobre todo, el imperativo estratégico no podría ser más evidente. La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia es una clara amenaza para la seguridad europea y la UE debe explorar todas las vías para financiar su capacidad de disuadir a Rusia de expandir y escalar el conflicto para cumplir plenamente con sus compromisos de seguridad conjunta con Ucrania. Con grandes ambiciones viene una gran responsabilidad de presentar soluciones ambiciosas, y la financiación que las acompaña.
Dylan Macchiarini es investigador en la Unidad de Política Exterior de la UE en CEPS. Su principal experiencia se relaciona con las áreas de políticas de exterior, seguridad y defensa de la UE, relaciones transatlánticas y las dinámicas institucionales y políticas de la UE en estos ámbitos.
Alessandro Marrone es el jefe del Programa de Defensa del IAI. Ha estado trabajando en el IAI desde 2007 y actualmente gestiona proyectos de investigación y publicaciones relacionadas con la seguridad europea y transatlántica, así como con la política de defensa de Italia.
