Francis Fukuyama y Michael Bennon archivos - Emisora Costa del Sol 93.1 FM

Este año se cumple el décimo aniversario de la Iniciativa de la Franja y la Ruta del presidente chino Xi Jinping, el proyecto de desarrollo de infraestructura más grande y ambicioso de la historia de la humanidad. China ha prestado más de un billón de dólares a más de 100 países a través de este plan, eclipsando el gasto occidental en el mundo en desarrollo y avivando la ansiedad sobre la expansión del poder y la influencia de Beijing. Muchos analistas han caracterizado los préstamos chinos a través de la BRI como una “diplomacia trampa de la deuda” diseñada para darle a China influencia sobre otros países e incluso apoderarse de su infraestructura y recursos. Después de que Sri Lanka se retrasara en los pagos de su problemático proyecto portuario de Hambantota en 2017, China obtuvo un arrendamiento de 99 años sobre la propiedad como parte de un acuerdo para renegociar la deuda. Pero en los últimos años ha surgido una imagen diferente de la BRI. Muchos proyectos de infraestructura financiados por China no han logrado obtener los rendimientos que esperaban los analistas. Y como los gobiernos que negociaron estos proyectos a menudo acordaron respaldar los préstamos, se han visto agobiados por enormes sobreendeudamiento, incapaces de asegurar financiamiento para proyectos futuros o incluso de pagar la deuda que ya han acumulado. Esto es cierto no sólo en Sri Lanka sino también en Argentina, Kenia, Malasia, Montenegro, Pakistán, Tanzania y muchos otros. El problema para Occidente no era tanto que China adquiriera puertos y otras propiedades estratégicas en los países en desarrollo, sino más bien que estos países se endeudaran peligrosamente, obligados a recurrir al Fondo Monetario Internacional (FMI).) Y otras instituciones financieras internacionales respaldadas por Occidente para que les ayuden a pagar sus préstamos chinos. En muchas partes del mundo en desarrollo, China ha llegado a ser vista como un acreedor rapaz e inflexible, no tan diferente de las corporaciones multinacionales y los prestamistas occidentales que intentaron cobrar las deudas incobrables en décadas pasadas. En otras palabras, lejos de abrir nuevos caminos como prestamista predatorio, China parece estar siguiendo un camino muy recorrido por los inversores occidentales. Sin embargo, al hacerlo, Beijing corre el riesgo de distanciarse de los mismos países a los que se propuso cortejar con la BRI y desperdiciar su influencia económica en el mundo en desarrollo. También corre el riesgo de exacerbar una crisis de deuda ya dolorosa en los mercados emergentes que podría conducir a una “década perdida” como la que vivieron muchos países latinoamericanos en los años ochenta. Para evitar ese terrible resultado –y evitar gastar el dinero de los contribuyentes occidentales para pagar deudas chinas incobrables–, Estados Unidos y otros países deberían impulsar reformas de base amplia que harían más difícil aprovechar el FMI y otras instituciones financieras internacionales. Imponer criterios más estrictos a los países que buscan rescates y exigir más transparencia en los préstamos de todos sus miembros, incluida China. Negocios difíciles, mercados blandos En la década de 1970, el economista de Harvard Raymond Vernon observó que los inversores occidentales tenían ventaja a la hora de negociar acuerdos en el mundo en desarrollo, ya que tenían el capital y los conocimientos necesarios para construir fábricas, carreteras, pozos petroleros y centrales eléctricos que los países más pobres desesperadamente necesitaban. Como resultado, pudieron llegar a acuerdos que fueron muy favorables para ellos mismos, transfiriendo gran parte del riesgo a los países en desarrollo. Sin embargo, una vez completados los proyectos, el equilibrio de poder cambió. Los nuevos activos no se podían quitar, por lo que los países en desarrollo tenían más influencia para renegociar el pago de la deuda o los términos de propiedad. En algunos casos, las negociaciones polémicas llevaron a nacionalizaciones o incumplimientos soberanos. Se han producido escenarios similares en varios países de la BRI. Los grandes proyectos financiados por China han generado rendimientos decepcionantes o no han logrado estimular el tipo de crecimiento económico de base amplia que las autoridades habían anticipado. Algunos proyectos han enfrentado la oposición de comunidades indígenas cuyas tierras y medios de vida se han visto amenazados. Otros han dañado el medio ambiente o han sufrido reveses debido a la mala calidad de la construcción china. Estos problemas se suman a disputas de larga data sobre la preferencia de China por utilizar sus propios trabajadores y subcontratistas para construir infraestructura, dejando fuera a sus contrapartes locales. Sin embargo, el mayor problema, con diferencia, es la deuda. En Argentina, Etiopía, Montenegro, Pakistán, Sri Lanka, Zambia y otros lugares, costosos proyectos chinos han llevado la relación deuda/ PIB a niveles insostenibles y han producido crisis de balanza de pagos. En algunos casos, los gobiernos habían acordado cubrir cualquier déficit de ingresos, ofreciendo garantías soberanas que obligaban a los contribuyentes a pagar la factura de los proyectos fallidos. Estos llamados pasivos contingentes a menudo se ocultaron a los ciudadanos y otros acreedores, oscureciendo los verdaderos niveles de deuda de los que eran responsables los gobiernos. En Montenegro, Sri Lanka y Zambia, China hizo acuerdos de este tipo con gobiernos corruptos o de tendencia autoritaria que luego legaron la deuda a gobiernos menos corruptos y más democráticos, cargándoles la responsabilidad de salir de las crisis. Los pasivos contingentes sobre la deuda con empresas estatales no son exclusivos de la BRI y también pueden afectar a los proyectos financiados con financiación privada. Lo que hace que las crisis de deuda de la BRI sean diferentes es que estos pasivos contingentes se deben a los bancos políticos chinos y no a corporaciones privadas, y China está llevando a cabo sus renegociaciones de deuda de forma bilateral. Beijing también está claramente negociando intensamente, porque los países de la BRI están optando cada vez más por rescates del FMI, aunque a menudo vienen con condiciones difíciles, en lugar de tratar de negociar más alivio por parte de Beijing. Entre los países que el FMI ha intervenido para apoyar en los últimos años se encuentran Sri Lanka (1.500 millones de dólares en 2016), Argentina (57.000 millones de dólares en 2018), Etiopía (2.900 millones de dólares en 2019), Pakistán (6.000 millones de dólares en 2019), Ecuador (6,500 millones de dólares en 2019). mil millones en 2020), Kenia (2.3 mil millones de dólares en 2021), Algunos de estos países reanudaron el servicio de sus deudas de la BRI poco después de que estuvieran vigentes las nuevas líneas de crédito del FMI . A principios de 2021, por ejemplo, Kenia intentó negociar un retraso en el pago de intereses para un proyecto ferroviario en dificultades financiado por China que une Nairobi con el puerto de Mombasa en el Océano Índico de Kenia. Sin embargo, después de que el FMI aprobara una línea de crédito de 2.300 millones de dólares en abril, Beijing comenzó a retener pagos a contratistas en otros proyectos financiados por China en Kenia. Como resultado, los subcontratistas y proveedores de Kenia dejaron de recibir pagos. Más tarde ese año, Kenia anunció que ya no buscaría una extensión del alivio de la deuda de China y realizó un pago de servicio de la deuda de 761 millones de dólares por el proyecto ferroviario. Lo que está en juego para Kenia y el resto del mundo en desarrollo es enorme. Esta ola de crisis de deuda podría ser mucho peor que las anteriores, infligiendo daños económicos duraderos a economías ya vulnerables y sumiendo a sus gobiernos en negociaciones prolongadas y costosas. El problema va más allá del simple hecho de que cada dólar gastado en el servicio de la deuda insostenible de la BRI es un dólar que no está disponible para el desarrollo económico, el gasto social o la lucha contra el cambio climático. El acreedor recalcitrante en las crisis de deuda de los mercados emergentes actuales no es un fondo de cobertura ni otro acreedor privado, sino el mayor prestamista bilateral del mundo y, en muchos casos, el mayor socio comercial del país deudor. A medida que los acreedores privados se vuelven más conscientes de los riesgos de otorgar préstamos al BRIpaíses, estos países se encontrarán atrapados entre acreedores en disputa y sin poder acceder al capital que necesitan para mantener a flote sus economías. Cifras ocultas Beijing tenía múltiples objetivos para la BRI. En primer lugar, buscó ayudar a las empresas chinas (en su mayoría estatales, pero también algunas privadas) a ganar dinero en el extranjero, mantener a flote el enorme sector de la construcción de China y preservar los empleos de millones de trabajadores chinos. Sin duda, Beijing también tenía objetivos de política exterior y seguridad, incluido ganar influencia política y, en algunos casos, asegurar el acceso a instalaciones estratégicas. El gran número de proyectos marginales que emprendió Beijing da pistas de estas motivaciones: ¿por qué si no financiar proyectos en países con enormes riesgos políticos, como la República Democrática del Congo o Venezuela? Pero las acusaciones de diplomacia trampa de la deuda son exageradas. En lugar de endeudar deliberadamente a los prestatarios para obtener concesiones geopolíticas, lo más probable es que los prestamistas chinos se limitaran a actuar con la diligencia debida deficiente. Los préstamos BRI son otorgados por bancos estatales chinos a través de empresas estatales chinas a empresas estatales en países prestatarios. Los contratos se negocian directamente, en lugar de abrirse al público para su licitación, por lo que carecen de uno de los beneficios del financiamiento privado y la contratación abierta: un mecanismo de mercado transparente para garantizar que los proyectos sean financieramente viables. Los resultados hablan por si mismos. En 2009, el gobierno de Montenegro solicitó ofertas para un contrato para construir una carretera que conectara su puerto de Bar en el Adriático con Serbia. Dos contratistas privados participaron en dos procesos de contratación, pero ninguno pudo conseguir el financiamiento necesario. Como resultado, Montenegro recurrió al Banco de Exportación e Importación de China, que no compartía las preocupaciones del mercado, y ahora la carretera es una de las principales causas de las dificultades financieras de Montenegro. Según una estimación del FMI de 2019, la relación deuda- PIB del país habría sido solo del 59 por ciento si no hubiera llevado adelante el proyecto. En cambio, se pronosticó que la proporción aumentaría al 89 por ciento ese año. No todos los proyectos de la BRI han tenido un desempeño inferior. El proyecto portuario griego del Pireo, que amplió el puerto más grande del país, ha logrado los resultados beneficiosos para todos prometidos por Beijing, al igual que otras iniciativas de la BRI. Pero muchos han dejado a países que sufren una deuda abrumadora y desconfían de un compromiso más profundo con China. En algunos casos, los líderes y las élites que negociaron los acuerdos se han beneficiado, pero no las poblaciones en general. En otras palabras, la BRI de China plantea problemas a los países occidentales, pero la principal amenaza no es estratégica. Más bien, la BRI crea presiones que pueden desestabilizar a los países en desarrollo, lo que a su vez crea problemas para instituciones internacionales como el FMI .y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, al que esos países recurren en busca de asistencia. Durante las últimas seis décadas, los acreedores occidentales han desarrollado instituciones como el Club de París para abordar cuestiones relacionadas con el incumplimiento soberano, garantizar un grado de cooperación entre los acreedores y gestionar las crisis de pagos de manera equitativa. Pero China aún no ha aceptado unirse a este grupo, y sus opacos procesos de préstamo dificultan que las instituciones internacionales evalúen con precisión los problemas que enfrenta un país determinado. Precaución y presión Algunos analistas han argumentado que la BRI no es la causa de la actual crisis de deuda en los mercados emergentes. Países como Egipto y Ghana, señalan, deben más a los tenedores de bonos o a prestamistas multilaterales como el FMI y el Banco Mundial que a China y todavía están luchando por gestionar sus cargas de deuda. Pero tales argumentos caracterizan erróneamente el problema, que no es simplemente una deuda incobrable de la BRI en su conjunto, sino también una deuda oculta de la BRI. Según un estudio de 2021 en el Journal of International Economics, aproximadamente la mitad de los préstamos de China al mundo en desarrollo están “ocultos”, lo que significa que no están incluidos en las estadísticas oficiales de deuda. Otro estudio publicado en 2022 por la Asociación Económica Estadounidense encontró que dichas deudas han dado lugar a una serie de “incumplimientos de pagos ocultos”. El primer problema con la deuda oculta ocurre durante el período previo a una crisis, cuando otros prestamistas no saben que las obligaciones existen y, por lo tanto, no pueden evaluar con precisión el riesgo crediticio. El segundo problema surge durante la propia crisis, cuando otros prestamistas se enteran de la deuda no revelada y pierden la fe en el proceso de reestructuración. No hace falta mucha deuda bilateral oculta para provocar una crisis crediticia, y menos aún para destruir la confianza en los esfuerzos por resolverla. China ha tomado algunas medidas para aliviar la carga de estas deudas, ocultas o no. Ha proporcionado sus propios rescates a los países de la BRI, a menudo en forma de swaps de divisas y otros préstamos puente a los bancos centrales prestatarios. Estos rescates se están acelerando, y un documento de trabajo publicado en marzo de 2023 por el Grupo del Banco Mundial estima que China otorgó más de 185 mil millones de dólares en este tipo de servicios entre 2016 y 2021. Pero los swaps de bancos centrales son mucho menos transparentes que los préstamos soberanos tradicionales, lo que complica aún más reestructuraciones. La preferencia de China por no revelar las condiciones de los préstamos y renegociar bilateralmente puede ayudar a proteger sus intereses económicos en el corto plazo, pero también puede descarrilar los esfuerzos de reestructuración al socavar los dos elementos fundamentales de cualquier proceso de este tipo: la transparencia y la comparabilidad del trato (la idea de que todos los acreedores compartirán la carga equitativamente y recibirán el mismo trato. Las políticas del FMI para otorgar préstamos en situaciones turbias de deuda en dificultades han evolucionado a lo largo de décadas, volviéndose más flexibles para que el fondo pueda prestar y “arbitrar” reestructuraciones de deuda. Pero aunque el FMI estaba bien preparado para desempeñar este papel cuando los acreedores eran miembros del Club de París e incluso fondos de cobertura de bonos soberanos, no está bien posicionado para tratar con China. Además, los mecanismos que el FMI y los acreedores occidentales Las políticas que se han desarrollado para aliviar el empeoramiento de la crisis de deuda soberana entre los países de la BRI son insuficientes. En 2020, el G-20 estableció un Marco Común destinado a integrar a China y otros prestamistas bilaterales en el proceso de reestructuración del Club de París con la supervisión y el apoyo del FMI. Pero el Marco Común no ha funcionado. Etiopía, Ghana y Zambia han solicitado alivio a través del mecanismo, pero las negociaciones han sido extremadamente lentas y sólo Zambia ha llegado a un acuerdo con los acreedores. Además, los términos de ese acuerdo fueron decepcionantes para Zambia, sus acreedores oficiales no chinos y, lo que es más importante, para las perspectivas de futuras reestructuraciones. Según el acuerdo, alcanzado en junio de 2023, la deuda de los acreedores oficiales de Zambia se revisó a la baja de 8.000 millones de dólares a 6.300 millones de dólares después de que un importante préstamo de la BRI fuera reclasificado como comercial (a pesar de que estaba cubierto por un seguro de crédito a la exportación respaldado por el Estado chino). Además, el acuerdo sólo puede reducir temporalmente los pagos de intereses de Zambia sobre la deuda oficial. Si el FMI concluye que la economía de Zambia ha mejorado al final de su programa en 2026, el interés del país sobre los créditos oficiales volverá a aumentar. Eso crea un terrible conjunto de incentivos para el gobierno de Zambia, cuyo costo de capital aumentará si mejora su solvencia crediticia y podría causar fricciones entre el FMI y China en el futuro. Estos resultados no son sorprendentes: el Marco Común proporciona el incentivo del apoyo del FMI, pero carece de un garrote para tratar con un acreedor recalcitrante. Otra iniciativa destinada a aliviar la crisis de deuda de la BRI que se está gestando es el programa de Préstamos para Atrasos Oficiales del FMI . En teoría, el programa debería permitir al FMI seguir prestando a un prestatario en dificultades incluso cuando un acreedor bilateral se niega a brindar alivio, pero también ha demostrado ser ineficaz. En Zambia, China posee más de la mitad de la deuda oficial, lo que hace extremadamente riesgoso para el FMI otorgar financiamiento adicional. Incluso en otros casos en los que China no posee la mayoría de la deuda oficial, China simplemente tiene demasiada influencia económica sobre los prestatarios en relación con el FMI ., y el personal y los líderes del fondo siempre pecarán de cautelosos cuando intenten resolver conflictos entre estados miembros. Mientras el FMI siga ejerciendo esa cautela, Beijing seguirá usando su influencia para presionar al fondo para que apoye a los prestatarios incluso cuando no tenga una visibilidad completa de su endeudamiento con China. Para evitar que futuras reestructuraciones de deuda se vuelvan tan difíciles como las que se están llevando a cabo en Etiopía, Sri Lanka y Zambia, el FMI necesitará emprender reformas sustanciales, fortaleciendo la aplicación de los requisitos de transparencia para los estados miembros y adoptando un enfoque mucho más cauteloso a la hora de otorgar préstamos a los países. Prestatarios del BRI muy endeudados. Es poco probable que tal corrección de rumbo se origine dentro del FMI; tendrá que venir de Estados Unidos y de otros miembros importantes de la junta directiva. Aprendizajes lentos y prestamistas rápidos Algunos analistas han argumentado que China está atravesando un “proceso de aprendizaje” como cobrador de deudas, que las instituciones crediticias chinas están fragmentadas y que el proceso de generar comprensión, confianza y respuestas organizadas a las crisis de deuda soberana requiere tiempo y cooperación. La implicación es que los acreedores occidentales deberían ser flexibles mientras Beijing asume su nuevo papel, y que el FMI debería seguir emitiendo cheques mientras tanto. Pero la paciencia no resolverá el problema porque los incentivos de China (y los de cualquier otro acreedor no aceptado) no están alineados con los del FMI o los de los acreedores que desean negociar rápidamente la reestructuración de las deudas. Esta es la razón por la que el FMI debe hacer cumplir estrictamente requisitos que obliguen a los estados miembros a ser transparentes sobre sus obligaciones de deuda. Además, incluso si el panorama crediticio chino está fragmentado, el FMI y los miembros del Club de París deberían tratar al gobierno chino como capaz de organizar sus entidades estatales y brindar una respuesta a nivel estatal en las reestructuraciones de deuda. Beijing parece ser capaz de hacerlo en las renegociaciones bilaterales de deuda. En 2018, por ejemplo, Zambia anunció planes para reestructurar su deuda bilateral con China y retrasar la BRI en curso.proyectos debido a preocupaciones sobre la deuda. Pero después de reunirse con el embajador de China en Zambia, el entonces presidente Edgar Lungu cambió de rumbo y dijo que no habría interrupción de los proyectos financiados por China, sugiriendo que Beijing había sido capaz de coordinarse con una serie de empresas estatales chinas y empresas estatales. bancos para evitar una explosión. Si China pudo hacerlo bilateralmente, también debería poder hacerlo multilateralmente. Una desventaja de ajustar el enfoque del FMI ante la crisis de deuda de la BRI es que desaceleraría el fondo, impidiéndole responder rápidamente a nuevas crisis. Esto es claramente una compensación. El FMI no puede actuar como prestamista inequívoco de último recurso y al mismo tiempo como ejecutor de las normas de transparencia y comparabilidad. Debe poder y estar dispuesto a retener la asistencia crediticia cuando no se cumplan sus requisitos. Los contribuyentes no chinos que financian al FMI no deberían ver que su dinero pague por las malas decisiones crediticias chinas. Bueno para el FMI, bueno para el mundo Los miembros del G-7 y el Club de París tienen varias opciones para abordar las crisis de deuda de la BRI. En primer lugar, Estados Unidos y otros acreedores bilaterales podrían ayudar a los prestatarios de la BRI a coordinarse entre sí. Hacerlo mejoraría la transparencia, mejoraría el intercambio de información y permitiría a los prestatarios negociar con los acreedores chinos como un grupo en lugar de hacerlo bilateralmente. El enfoque de China de llevar a cabo renegociaciones en secreto y de forma bilateral pone en desventaja a los prestatarios de la BRI , así como a otros acreedores, incluidos el FMI y el Banco Mundial. En segundo lugar, el FMI debería establecer criterios claros que los prestatarios de la BRI en dificultades deben cumplir antes de poder recibir nuevas líneas de crédito del fondo. Estos criterios deberían ser acordados por varios miembros de la junta directiva del FMI para proteger al personal y a los dirigentes del fondo del conflicto con China, que también es un miembro importante de la junta directiva del FMI. La transparencia relacionada con las deudas de la BRI no es la única área que estos criterios deben abordar. El FMI también debería establecer criterios mucho más claros sobre qué préstamos de la BRI se considerarán créditos oficiales, en contraposición a los comerciales. China ha afirmado que algunas importantes BRILos préstamos son comerciales y no oficiales porque tienen un precio a tasas de mercado, a pesar de que provienen de instituciones crediticias estatales como el Banco de Desarrollo de China. El FMI ha considerado estas cuestiones de clasificación caso por caso. Pero este enfoque está resultando inviable, ya que permite escenarios como el de Zambia en el que una porción considerable de la deuda oficial de repente se vuelve comercial de la noche a la mañana, lo que permite a China buscar mejores condiciones. Un enfoque ad hoc continuo por parte del FMI probablemente conducirá a una astucia y un conflicto similares en futuras negociaciones de reestructuración. El FMI debería simplemente aclarar qué instituciones crediticias de la BRI serán consideradas acreedores oficiales en cualquier proceso de reestructuración. En el marco de algunos programas recientes del FMI , los prestatarios han seguido pagando las deudas de la BRI a través de sus empresas estatales mientras recibían alivio de la deuda soberana a nivel nacional. La única manera de evitar este comportamiento es que el FMI exija a los prestatarios que identifiquen y se comprometan a incluir todas las deudas de empresas estatales con garantías soberanas en los procesos de reestructuración. De lo contrario, los prestamistas de la BRI simplemente elegirán qué préstamos a empresas estatales les gustaría incluir en las reestructuraciones en función de si creen que pueden obtener un mejor acuerdo mediante la reestructuración o mediante una renegociación bilateral paralela. Exigir a los países en dificultades que cumplan estos criterios antes de obtener nuevas facilidades crediticias haría al FMI menos ágil y limitaría su capacidad para responder rápidamente a las crisis de balanza de pagos. Pero daría a los prestatarios y a la industria financiera soberana la tan necesaria claridad y certeza sobre los requisitos para la intervención del FMI . También aislaría al personal y a los dirigentes del FMI de conflictos recurrentes con China durante cada reestructuración de la deuda. Sin duda, algunos enmarcarán tales reformas como “anti-China”. Sin embargo, en realidad son simplemente los pasos necesarios para proteger los principios de transparencia y comparabilidad en la reestructuración de la deuda soberana. Los países occidentales deben poder defender elementos clave del orden internacional basado en reglas cuando estén en peligro y al mismo tiempo cooperar con China, que es un miembro importante de ese orden. Finalmente, estas reformas son la única manera de proteger al FMI de las consecuencias de la crisis de deuda de la BRI. Los conflictos sobre la deuda de la BRI seguirán obstaculizando los esfuerzos de alivio de la deuda, socavando tanto la salud económica de los países en desarrollo endeudados como la eficacia del FMI. Sólo un FMI reformado puede revertir el daño, tanto para los países en desarrollo como para sí mismo. Emichael Bennon es investigador y director de la Iniciativa de Investigación de Políticas de Infraestructura Global en el Centro para la Democracia, el Desarrollo y el Estado de Derecho del Instituto Freeman Spogli de Estudios Internacionales de la Universidad de Stanford. Francis Fukuyama es Olivier Nomellini Senior Fellow del Instituto Freeman Spogli de Estudios Internacionales y director de la Maestría Ford Dorsey en Política Internacional de la Universidad de Stanford.

Francis Fukuyama y Michael Bennon

Francis Fukuyama y Michael Bennon: El camino de China hacia su ruina

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